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《上海律師》
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嚴(yán)堵寬疏 群治群租
日期：2014-07-01 作者：唐文華
群租是近年來社會經(jīng)濟(jì)管理各種因素引發(fā)的一種社會現(xiàn)象，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中階段性矛盾的產(chǎn)物。由于這種社會現(xiàn)象的迅速蔓延（尤其在北京、上海、廣州等大城市更為突出和嚴(yán)重），已成為政府和社會各方高度關(guān)注的市場經(jīng)濟(jì)問題和社會管理問題。如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)因群租所折射出來的各種社會、經(jīng)濟(jì)、管理關(guān)系，有效解決由此而產(chǎn)生的突出矛盾，應(yīng)該是政府及有關(guān)部門、相關(guān)當(dāng)事人和社會各方共同依法參與城市治理的實踐性課題。
一、群租的要素解析
1、群租的定義和表現(xiàn)形式
群租，是指出租人或轉(zhuǎn)租人將原一套或一間住房，違規(guī)改變房屋結(jié)構(gòu)和平面布局、將房間分割改建成若干小間分別按間或按床位出租給兩個以上承租人居住。
群租的表現(xiàn)形式：一、大都是由轉(zhuǎn)租人（二房東）租下一套房按自然間分別出租；或簡單間隔成若干個小房間后再分別出租；或直接擺下高低床住進(jìn)好幾十個陌生人，成為實質(zhì)意義上的集體宿舍或家庭旅館；二、是由出租人將房屋分別向兩個以上轉(zhuǎn)租人或承租人出租，并訂立兩個以上租賃協(xié)議；轉(zhuǎn)租人將承租的房屋全部或部分再轉(zhuǎn)租給兩個以上承租人，并訂立兩個以上轉(zhuǎn)租協(xié)議等。
2、群租的社會問題和突出矛盾
（1）過度占用原住宅內(nèi)的社會公共資源。在群租的情況下，原來一戶一套獨(dú)用的水電煤等生活設(shè)施變成了共用設(shè)施，樓內(nèi)的電梯等或小區(qū)內(nèi)的社會公共設(shè)施承載著遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于原設(shè)計指標(biāo)的使用壓力。
（2）存在嚴(yán)重的治安、消防、公共衛(wèi)生和房屋安全的隱患。群租房內(nèi)往往存在違規(guī)拆除房屋承重墻、私自改變廚房、衛(wèi)生間、陽臺和地下儲藏室等非居住空間，生活空間非常狹小，電線水管到處亂拉，廢物滿地、污水橫流，存在嚴(yán)重的治安、消防、公共衛(wèi)生和房屋安全的隱患，成為偷盜失竊、火災(zāi)險情、流行疾病的多發(fā)之地。2007年，松江一群租房火災(zāi)致7名外來群租客死亡；今年5月1日發(fā)生在龍吳路的火災(zāi)，導(dǎo)致兩名年輕消防戰(zhàn)士犧牲，就是血的教訓(xùn)！
（3）相鄰關(guān)系緊張、糾紛訴訟不斷，直接影響文明城區(qū)、和諧社會建設(shè)。群租使居住小區(qū)正常的居住生活秩序遭到了嚴(yán)重擾亂，亂扔垃圾、隨地吐痰等，使居住環(huán)境日益惡化；同時，進(jìn)出人員混雜、有的群租房甚至成為違法亂紀(jì)滋生和藏匿之地；特別是成為某單位的集體宿舍后，陌生人頻繁進(jìn)出、電梯上下一刻不停，樓內(nèi)亂停車，深夜梳洗、嘻鬧，弄得鄰居無法安寧，苦不堪言。群租使相鄰業(yè)主之間、出租人、轉(zhuǎn)租人、承租人之間的糾紛不斷。據(jù)法院統(tǒng)計，近年來訴訟不止，且大幅增加。與文明城區(qū)、和諧社會建設(shè)要求格格不入。
3、群租的起因和演變
（1）外來人員的居住需求為群租提供市場。隨著我國城市化快速發(fā)展的進(jìn)程和地區(qū)、城市、城鄉(xiāng)之間的差異及發(fā)展的不均衡性，大量的農(nóng)業(yè)人口迅速向城市流動。這些人口的流動，為城市提供了豐富而廉價的勞動力資源并創(chuàng)造了大量財富。但是在獲取和享受豐富勞動力的同時，城市內(nèi)單位土地面積、公用設(shè)施、公共產(chǎn)品等所承載的人口壓力隨著時間的推移變得越來越大。外來務(wù)工人員等除了在城市工作學(xué)習(xí)，還得居住生活，其中一部分人可能在城市長久居住。
群租對象即群租客主要由這樣一些群體構(gòu)成：一是外來務(wù)工人員，以個體或家庭形式承租群租房；二是單位聘用人員，由用工單位出面為員工承租或員工合伙承租；三是在校學(xué)生，由幾個同學(xué)合伙在學(xué)校附近合租一套住房。其中第一、二類人員占絕大部分，他們收入不高，對生活質(zhì)量的要求很低，吃得起苦，對住房的要求更低，只求能住得下，往往以高密度蝸居群租房為無奈的選擇。群租房正是因為有需求，能供應(yīng)，便逐漸滋生有市場。
（2）市場可供租賃產(chǎn)品的尚不完備使群租屢禁不止。隨著城市舊區(qū)改造的加快，市區(qū)內(nèi)能適合外來人員居住的小舊房子越來越少了；城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民房也在城市建設(shè)拓展中大幅度減少，單位特別是服務(wù)行業(yè)自有職工宿舍幾近為零，租房市場供需缺口加大。又因2000年以來全國房地產(chǎn)市場持續(xù)旺盛、房價攀升，既刺激了商品房投資性消費(fèi)熱潮，為租賃市場提供了重要房源，又拉動了房屋租賃價格居高不下，使外來務(wù)工人員等望而卻步。
群租房的來源主要有兩類構(gòu)成：一是業(yè)主投資性購買的商品房；二是業(yè)主因動拆遷獲得的安置配套商品房。這些業(yè)主或是等房價再漲博取利益最大化；或是通過租賃經(jīng)營牟取長遠(yuǎn)利益；或是以租養(yǎng)房待限售期屆滿再出手。
由于市場的需求和居住低標(biāo)準(zhǔn)能扭低房租，從而萌發(fā)了將原住房分割出租的群租方式。因群租比合租或單獨(dú)出租能獲取更高的收入，便被紛紛仿效。在群租的利益驅(qū)動下，產(chǎn)生了兩批專業(yè)推手：一是一批二房東專門從事群租業(yè)務(wù)。他們從業(yè)主那里租下房子分割后轉(zhuǎn)租，賺取巨額差價。甚至結(jié)盟抱團(tuán)，威脅物業(yè)和業(yè)主，致使一些業(yè)主房屋被群租而難以收回。二是一批不法中介催化撮合撈取中介費(fèi)，使群租從集體合租、分割出租、旅店式經(jīng)營到家庭賓館等，迅速蔓延開來，從而引發(fā)各類問題和矛盾日益嚴(yán)重。
（3）法規(guī)管理的滯后缺失使群租有機(jī)可乘。1999年12月27日，上海市人大常委會頒布《上海市房屋租賃條例》第三十條規(guī)定“承租人在承租房屋內(nèi)擅自搭建的房屋不得轉(zhuǎn)租”，但在行政執(zhí)法中因該規(guī)定過于原則而難以落實。2004年8月市政府發(fā)布《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》，其中第八條對于人均承租面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，人均建筑面積不得低于10平方米，或者人均使用面積不低于7平方米。那時候上海沒有那么多高價新樓盤，也沒有群租現(xiàn)象，只是對集體宿舍作出了規(guī)定，而且也沒有處罰辦法。2006年，上海群租亂象引發(fā)立法之爭，3名律師提出建議書呼吁對群租行為設(shè)置可操作的制裁措施。但有關(guān)專家和立法部門認(rèn)為，還要待條件成熟后才能決定。2007年6月，市政府發(fā)布了《上海市加強(qiáng)住宅小區(qū)綜合治理三年行動計劃（2007-2009年）》，提出將在3年內(nèi)基本消除群租隱患。2011年2月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《商品房屋租賃管理辦法》，對群租房進(jìn)行了規(guī)范，但具體標(biāo)準(zhǔn)由各地規(guī)定。2011年6月20日，市政府發(fā)布了《上海市居住房屋租賃管理辦法》，制定了關(guān)于群租的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，隨著整治的開展，一定程度上抑制了群租的滋生蔓延。但群租如同“頑疾”，監(jiān)管一旦放松，群租又死灰復(fù)燃。究其根本原因還是市場需求，在當(dāng)今高房價、高房租、缺乏有效供給產(chǎn)品之下，群租可說是“無奈而必然”的選擇。
4、群租的定性和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
（1）群租是一種擅自“居改非”經(jīng)營家庭旅館的行為。
所謂“居改非”是指將房屋的居住性質(zhì)改為非居住性質(zhì)。現(xiàn)行法律規(guī)定，擅自“居改非”屬違規(guī)行為。
（2）群租的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
現(xiàn)五種情形之一即可認(rèn)定群租：①將單位集體宿舍設(shè)在住宅小區(qū)內(nèi)；②將一間原始設(shè)計為居住空間的房間分割、搭建后出租，或按床位出租；③將原始為廚房、衛(wèi)生間、陽臺和地下儲藏室等非居住空間，出租供人員居住；④任一出租房間的人均居住面積低于5平方米；⑤任一出租房間的居住人數(shù)超過2人（有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)關(guān)系的除外）。
二、整治群租的工作機(jī)制
今年5月1日起，新修訂的《上海市居住房屋租賃管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）正式實施，同時，市綜治辦等十部門聯(lián)合制訂《關(guān)于加強(qiáng)本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理的實施意見》（以下簡稱實施意見）。《管理辦法》和《實施意見》為進(jìn)一步加強(qiáng)本市出租房屋的安全管理，加大對群租等突出問題的綜合治理力度，提供了有力的法律依據(jù)和明確的工作指引。
1、樹立共同治理、堵疏結(jié)合的整治理念
城市生活共同體的有效運(yùn)行，需要發(fā)揮每一個組織、每一位市民的作用，讓廣大市民參與城市治理，成為城市政府的伙伴和助手，這既是時代要求和世界潮流，也是憲法和法律賦予他們的權(quán)利，是運(yùn)用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展難題的表現(xiàn)。
就整治群租而言，是城市治理的系統(tǒng)工程的一部分，需要多主體有機(jī)制、多方式有依據(jù)的現(xiàn)代守法、執(zhí)法理念和制度，才能更有效地維護(hù)城市形象、疏導(dǎo)市場需求、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一，這是行政管理創(chuàng)新和社會管理創(chuàng)新的共同要求和契合點(diǎn)。
2、制定既接地氣、又可操作的整治措施
（1）機(jī)制落實。區(qū)縣、街道（鎮(zhèn)）兩級建立和完善整治群租工作聯(lián)席會議制度，并形成和完善綜治辦、法院、房管、公安、工商、稅務(wù)、規(guī)劃、城管、衛(wèi)計、司法等相關(guān)職能部門各司其職、協(xié)同配合、依法處置的工作機(jī)制和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。
（2）宣傳落實。充分運(yùn)用發(fā)放宣傳資料、專項會議、專題講座、定點(diǎn)定時法律咨詢解答、公告舉報電話、乃至上門服務(wù)等各種方式，經(jīng)常性地對廣大業(yè)主、出租人、轉(zhuǎn)租人、承租人、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)和經(jīng)紀(jì)人等進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)宣傳、整治群租目的意義和重要性宣傳；以案例為教訓(xùn)、寓教育于宣傳，啟發(fā)提高廣大居民遵紀(jì)守法意識和依法維權(quán)覺悟。通過一系列的普法宣傳，努力營造輿論先行，將法律武器授之予民；引導(dǎo)租賃當(dāng)事人在簽訂租賃合同前對對方資格身份的審查、簽訂時對合同內(nèi)容的核查、簽訂后對履行情況的檢查，以免群租對其利益的損害。
（3）人員落實。街道可配備專管員，勤學(xué)法律依法行政，條塊結(jié)合、及時了解、確實掌握本轄區(qū)內(nèi)群租的基本情況，指導(dǎo)監(jiān)督小區(qū)物業(yè)排摸群租隱患，安排志愿律師等開展法律宣傳咨詢等，接受居民反映或投訴，以點(diǎn)帶面，分類整治，對隱患嚴(yán)重、居民反映強(qiáng)烈的突出問題，由街道組織職能部門聯(lián)合執(zhí)法。
司法部門可會同律師行業(yè)組織，在為政府領(lǐng)導(dǎo)及各有關(guān)部門提供依法行政、執(zhí)法服務(wù)的同時，組織專業(yè)律師志愿服務(wù)團(tuán)進(jìn)小區(qū)定點(diǎn)定時開展法律咨詢解答、居民依法維權(quán)告群租和出租人依法解除房屋被群租羈絆等法律服務(wù)，為小區(qū)物業(yè)、居委會和街道等整治群租提供法律支持。
（4）獎勵落實。鼓勵居民積極反映或投訴群租相關(guān)人；對實名投訴人要予以保密和保護(hù)，經(jīng)核查投訴屬實的應(yīng)給以一定的獎勵；對與群租等違法違規(guī)行為作斗爭，且事跡突出的居民或工作人員應(yīng)給以必要的獎勵。
3、落實分工配合、流程清晰的整治工作
（1）發(fā)現(xiàn)受理。廣大居民發(fā)現(xiàn)群租，可通過舉報電話、短信網(wǎng)絡(luò)、來信來訪等各種方式方法，向所在街道或房屋管理等部門投訴群租事宜。小區(qū)物業(yè)、業(yè)主委員會、居委會等發(fā)現(xiàn)或接到居民投訴群租的，物業(yè)人員應(yīng)會同有關(guān)人員依法對被投訴的對象和房屋進(jìn)行初步調(diào)查，予以勸阻、制止無效的，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)報告業(yè)委會和有關(guān)行政管理部門。區(qū)縣各部門應(yīng)依托“大聯(lián)動、大聯(lián)勤”等各類平臺，及時受理居民投訴和基層上報的群租問題。
（2）核查認(rèn)定。房管、公安等部門受理群租案件后，應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)上門核查取證；還可以通過對房屋面積信息、實有人口信息進(jìn)行比對的方式，幫助認(rèn)定群租。要克服進(jìn)門難、取證難、執(zhí)行難等各種困難，重點(diǎn)針對二房東、黑中介，查明相關(guān)人與事。打擊群租不是單純趕人，認(rèn)定群租后，也應(yīng)采取人性化操作方法，通過說服教育，讓轉(zhuǎn)租人和群租客自己拆除設(shè)施并搬家；檢查整改情況，幫助進(jìn)行善后。
（3）責(zé)令整改。對經(jīng)教育仍不自行整改的，由街道（鎮(zhèn)）協(xié)調(diào)相關(guān)部門，針對不同的違規(guī)行為，向租賃當(dāng)事人出具《責(zé)令限期整改通知書》。責(zé)令整改期間，相關(guān)工作人員仍應(yīng)主動關(guān)心整改情況，視情幫助整改及善后。
（4）行政處罰。對逾期不整改的違規(guī)行為，由相關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)，依法作出行政處罰決定。如責(zé)任人拒不履行，向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。
對群租的處罰：①租賃當(dāng)事人違反群租規(guī)定的處罰1萬元以上10萬元以下；對出租人在履行處罰決定前限制其房屋買賣，同時將處罰信息作為其不良記錄，納入本市公共信用信息服務(wù)平臺；對轉(zhuǎn)租人因違規(guī)行為抗拒執(zhí)法的，由公安部門依法處以警告、罰款，直至拘留，受到行政處罰的，除記入信用檔案外，還將建立“黑名單”抄告相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，并在房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)內(nèi)進(jìn)行通報，不得為“黑名單”上人員居間代理房屋租賃業(yè)務(wù)；對承租人在群租整改前，將暫停辦理承租人的居住房屋租賃合同備案、居住證和臨時居住證等手續(xù)。②房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)違反規(guī)定的處罰3萬元以上10萬元以下；③出租房屋不符合治安、消防等標(biāo)準(zhǔn)和要求的，由公安部門責(zé)令改正，并可處以1000元以上3萬元以下罰款；出租人集中出租房屋達(dá)到一定規(guī)模，未落實相應(yīng)安全管理責(zé)任的，由公安部門責(zé)令改正，并可處以1萬元以上3萬元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，處以3萬元以上10萬元以下的罰款。
（5）司法協(xié)助。鼓勵業(yè)主或相關(guān)權(quán)利人對違規(guī)行為人以相鄰妨害提起民事訴訟，需要向街道或有關(guān)部門申請給予《責(zé)令限期整改通知書》或《行政處罰決定書》復(fù)印件的，街道或有關(guān)部門可予以配合；志愿律師可予以幫助。建議法院對涉及群租案件的審理，適用簡易程序，認(rèn)定《責(zé)令限期整改通知書》或《行政處罰決定書》（復(fù)印件）為對違規(guī)行為人不利證據(jù)，依法從快處理糾紛；對向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件，依法從快執(zhí)行。
4、探索市場為主、疏導(dǎo)調(diào)控的整治新路
一方面，應(yīng)加快通過公租房、廉租房、保障性住房等方式多條腿走路，逐步增加供給量、擴(kuò)大覆蓋面，適當(dāng)放寬外來務(wù)工人員申請公租房條件，緩解市場供需之間的矛盾。另一方面，政府以優(yōu)惠政策為導(dǎo)向，讓企業(yè)、社會、個人各方攜手，充分挖掘閑置資源，為這些中低收入人群修建專門的公租房、集體宿舍。這樣的公租房、集體宿舍面積不宜大，建好基本的配套設(shè)施即可。這方面，香港地區(qū)、新加坡，本市靜安區(qū)都有公屋、組屋、宿舍的經(jīng)驗可供借鑒。還可發(fā)揮國企作用，集中收租部分空置房閑置房后規(guī)范化經(jīng)營出租等。多方面多渠道提供“夾心族”“蟻族”們有適當(dāng)?shù)臈又！?
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