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律師全程跟蹤旁站，確保依法規范運作
日期：2009-01-14 作者：包蹇 閱讀：3,828次
上海市政協常委、建緯律師事務所律師朱樹英日前就規范重大建設項目提出提案，指出政府投資基礎設施工程由律師全程提供法律服務。
朱樹英說，我國為積極應對金融海嘯，由中央政府和各地地方政府共同實施的擴大城市舊城改造和基礎設施投資、拉動內需的投資計劃已開始實施，基礎設施領域內的一系列重大建設項目已經開始建設。面對中央和地方兩級政府共計十多萬億人民幣的龐大投資，面對眾多重大基礎設施投資項目同時開始建設，我們必須冷靜地看到：由于金融海嘯嚴重影響我國金融和經濟領域事出突然，我國政府的擴大內需應對對策也是臨時應變而生，因此巨大投資的各方面準備工作并不充分，預可行性研究和可行性研究都沒有從容進行，規劃的研究和論證工作也跟不上，項目招標、投標也只能打破常規進行，施工設計進程的邊設計、邊施工、邊修改也在所難免。在這樣的背景條件下，眾多重大建設項目的依法進行、規范運作就會成為一個相當的難題。為有效控制重大基礎設施項目投資建設的合同管理，國家發改委等九部委于2007年11月1日發布《〈標準施工招標資格預審文件〉和〈標準施工招標文件〉試行規定〉》即56號文件，該文件的《標準招標文件》中附了一個全新的施工合同的通用合同條款，并規定凡政府投資的基礎設施工程均要執行該文件。同樣的，全面執行該文件也會成為當前的一個重要的法律服務的新要求。
在建設領域各環節中存在的一系列難題中最復雜的難題是權力監督問題，尤其是在交通建設領域，前幾年一批又一批的領導干部因貪污、受賄而成為人民的罪人。在目前的巨大投資拉動內需的實施過程中，如果又因監管不嚴再出現巨額貪污、受賄問題，將會嚴重影響黨的信譽和百姓與中央同心同德抗衡金融海嘯的的信心。盡管中央幾乎在決定這一政策的同時，就決定有關部門組成聯合檢查組下到各地監督檢查，但對于眾多投資項目的過程控制和建立規范運作的旁站監督制度而言，光靠中央監督檢查是遠遠不夠的。不少有識之士擔心：一批項目上去，一批干部下來的局面如何有效控制；重大項目滋生重大腐敗如何有效防范？
同時，最近發生在杭州的地鐵安全事故也警示人們：基礎設施建設領域本身存在著高風險、高難度，在項目審批、投資控制、招標投標、工程分包、施工過程中的安全質量控制等一系列環節上，如果稍有失控或疏忽，就可能出現重大安全、質量事故，項目投資越大萬一發生事故導致的損失也越大。追查出現的重大安全、質量事故，都可以發現其原因不外乎是建設過程中的轉包或違法分包所致。當前基礎設施建設領域眾多環節的規范運作和過程控制，沒有法律的保駕護航和過程控制，僅靠主管部門的監督、檢查來解決問題是完全不現實的。
政府投資項目的資金來源說到底是使用納稅人的錢，加強對政府投資基礎設施項目的監督、管理，本質上也是對納稅人負責。為確保十多萬億的投資計劃的規范有序推進，幫助政府有效進行旁站式跟蹤監督，預防因對重大項目投資監管不嚴而產生的腐敗，完全有必要倡導并推行律師的旁站式的全程法律服務模式。為此建議：
一、建議由發改委和司法主管部門共同發文，明確規定基礎設施項目建設必須要有律師提供全程法律服務，律師應對建設過程的每一重要環節出具合法有效的法律意見，采取旁站式的全程項目服務，監督項目整個投資建設過程依法、規范運作。
目前，本市的重大基礎設施項目投資建設已初步出現有律師提供法律服務，有的項目也有要求當事人提供聘有法律顧問的證明，已有一批專業律師和律師事務所在為基礎設施項目的投資、建設提供法律服務。但這還只是個案操作，在總體上并沒有形成制度，本市也沒有要求重大基礎設施建設必須有律師提供法律服務的地方規定。為使本市的應對金融海嘯的重大基礎設施投資建設項目納入依法、規范運作，建議由市發改委和司法局共同行文，共同建立本市的專項法律服務制度，明確規定要求應對金融海嘯的重大基礎設施投資、建設必須有律師提供專門的法律服務。該制度應對提供專項法律服務的律師事務所和主辦律師的選擇、法律服務要求和范圍、律師服務收費及標準、律師出具各項法律意見，以及律師的過錯賠償責任等應作出明確規定。盡快建立本市的重大基礎設施投資建設項目的法律服務制度，有利于幫助政府加強對項目投資建設的監督控制，有利于發揮中介機構在抗衡金融海嘯中的作用，使律師事務所和專業律師成為一支監督重大基礎設施投資建設依法、規范運作的重要力量。同時，律師業等服務業也受到金融海嘯的影響，不少以提供非訴訟服務為主的大型律師事務所已開始裁員，有的已退租原來較大的辦公房，換租較小的辦公房。重大基礎設施投資建設項目由律師提供全程法律服務，有利于保持、拉動服務業的發展，有利于好不容易才發展起來以非訴訟服務為主的大型律師事務所的繼續生存和發展。
二、改變律師在重大項目招標階段只修改招標文件的簡單服務方式，服務律師應作為專家參加評標委員會參與評標，并對評標結果出具符合公開、公平、公正原則和中標合法有效的結論性法律意見。
目前有些重大項目有聘請律師擔任法律顧問，但在招標階段的法律服務局限于審查招標文件，律師提出的法律意見委托人并不采納或采納不多。而項目招標投標階段是決定項目建設合同簽訂和規范運作的重要階段，律師僅提供修改招標文件是根本不夠的。因此應當改變律師并不實質性參與項目的法律把關的服務模式，律師應為項目招標投標整個過程提供法律服務。律師不僅應對項目招標文件的修改確定提供法律服務，還應作為專家參加評標委員會，監督評標委員會依法對低于企業成本報價的評定，依法排除低于企業成本的報價不被中標，并對評標的“三公原則”即公開、公平、公正的實施情況和中標合法性提供結論性的法律意見。對實踐中經常出現的最低價中標、投標人串標、招投標雙方在中標前進行實質性談判等違反《招標投標法》的行為，律師應本著對重大基礎設施的投資建設項目保駕護航、對依法實施招投標負責的原則進行監督，發現不規范不合法的的應提出異議和合法操作的法律建議，使律師能夠真正為重大項目的依法規范運作發揮監督控制和法律把關的作用。
三、律師在項目建設過程中應根據承發包合同，對監督承包人自行完成主體工程、預防工程轉包和違法分包、隱蔽工程驗收、工程竣工驗收交付、結算工程價款等環節提供相應的法律服務，使項目建設的全過程有法律的監督和控制。
經過前些年的知識積累和法律服務的實踐，目前上海的專業律師已經有能力對重大基礎設施的投資和建設的全過程提供有效的法律服務。因此，政府投資的重大基礎設施的建設項目的建設階段，律師應對相關的法律問題提供旁站式的跟蹤法律服務。根據國家發改委等九部委56號文件所附的《通用合同條款》的相關規定，承包人自行完成地基和主體工程、預防工程轉包和違法分包、隱蔽工程驗收、工程竣工通過驗收并進行工程造價結算、設定質量缺陷責任期及辦理交接證書、質量缺陷責任期屆滿結清工程價款，并辦理缺陷責任期屆滿證書等環節都存在著一系列的法律服務的新要求，都需要律師出具相應的法律意見，這也客觀上要求服務律師應該提供全過程的跟蹤式的法律服務。過程的法律服務有利于律師在過程中發現問題，隨時提請有關方面采取整改措施；也有利于把問題解決在實施過程中，改變像杭州地鐵事故在事后再吸取教訓的教訓。
四、為基礎設施項目建設提供過程法律服務的律師應提供規定數額的保險擔保，律師應對出具的法律意見負責，律師事務所對因提供錯誤法律意見造成項目經濟損失的應承擔過錯賠償責任。
上海市律師協會自2001年開始已為全市執業律師購買了職業保險，如律師在執業過程中因過錯造成委托人損失的，單項損失最高可獲賠600萬無，全年最高可獲賠1500萬元。有少數律師事務所還以所為單位另行買了加保的保險，最高達每年加保1億5千萬元，上海律師已有能力承擔法律服務的市場風險。律師行業的執業保險，主要是為了提高律師法律服務的責任心和服務質量，因此，律師為當前政府投資的基礎設施項目提供全過程的法律服務以及在過程中出具的法律意見，有保證服務質量的賠償制度作擔保，有關政府部門和委托人理應對律師的服務質量給以信任。
滬公網安備 31010402007129號
