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村委會(huì)選舉中亟待解決的法律問(wèn)題

來(lái)源：中國(guó)律師網(wǎng)     日期：2011-09-29         閱讀：5,809次

   《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》于2010年10月28日，由十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂并頒布實(shí)施。修訂后的村民委員會(huì)組織法，從多個(gè)方面完善了村民委員會(huì)的民主議事制度，擴(kuò)大了村民代表會(huì)議的職權(quán)，完善了村民委員會(huì)的民主管理和民主監(jiān)督制度，解決了村民委員會(huì)的以往存在的一些問(wèn)題。但是，由于村民委員會(huì)選舉方面存在的有關(guān)問(wèn)題仍然沒(méi)有在國(guó)家法律層面徹底解決，因而在基層村委會(huì)換屆選舉中仍然不斷出現(xiàn)各種形形色色的“怪題”、“難題”，嚴(yán)重影響了村民委員會(huì)的換屆選舉工作。這些問(wèn)題主要有： 一、鄉(xiāng)、村關(guān)系問(wèn)題 村委會(huì)組織法賦予村民自主選舉的權(quán)利，同時(shí)也賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)力，而且把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系限定為“指導(dǎo)關(guān)系”。這種制度安排背后默認(rèn)的理論邏輯是，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是獨(dú)立的利益主體，但在實(shí)際中，卻存在各種復(fù)雜關(guān)系：一種情形是村委會(huì)主任的候選人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督人員可能存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，往往這兩者間存在某種共同利益，那么選舉的過(guò)程很容易出現(xiàn)二者串通違法的行為；第二種情形是，村委會(huì)認(rèn)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與其僅為“指導(dǎo)關(guān)系”而非“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，因此不愿聽(tīng)從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的各種工作安排包括選舉指導(dǎo)；第三種情形則是，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府想方設(shè)法領(lǐng)導(dǎo)或者主導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉，盡可能安排自己喜歡的人或者“聽(tīng)話”的人當(dāng)選，因而不愿接受“指導(dǎo)關(guān)系”、“村民自治”的理念。由于以上情形的存在，換屆選舉工作總是不順利。 二、村民委員會(huì)成員候選人的資格條件與選舉權(quán)和被選舉權(quán)的統(tǒng)一問(wèn)題 對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，是否違反村委會(huì)組織法和憲法？ 一種意見(jiàn)認(rèn)為違反村委會(huì)組織法和憲法。對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，也就意味著規(guī)定在村委會(huì)的選舉中，具有選舉權(quán)的村民不一定具有被選舉權(quán)，選民資格與候選人資格相互分離，選舉權(quán)與被選舉權(quán)相互分離。這與村委會(huì)組織法第12條的規(guī)定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”和憲法第34條的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”是直接沖突的，與村委會(huì)組織法和憲法規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則是相悖的。憲法第34條規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則，既適用于我國(guó)縣鄉(xiāng)人大的直接選舉，也適用于我國(guó)城市和農(nóng)村基層群眾性自治組織的直接選舉。 第二種意見(jiàn)認(rèn)為違反村委會(huì)組織法但不違反憲法。我國(guó)憲法所明確規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則的適用范圍是有限的，并不包括除縣鄉(xiāng)人大代表選舉以外的其他選舉。憲法第34條規(guī)定所說(shuō)的選舉權(quán)和被選舉權(quán)均是針對(duì)縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉而言的，均有特定的涵義：“‘選舉權(quán)’是指公民有權(quán)按照自己的意愿，依照法律規(guī)定的程序選舉縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表的權(quán)利”：“‘被選舉權(quán)’是指公民依法享有被選舉為縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表的權(quán)利”。 在此意義上，從憲法第34條的規(guī)定，并不能得出我國(guó)年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權(quán)利的公民，均享有縣級(jí)以上（不包括縣級(jí)）人大代表及由各級(jí)人大選舉產(chǎn)生的國(guó)家公職人員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的結(jié)論，也不能直接得出我國(guó)年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權(quán)利的村民，在村委會(huì)選舉中都享有被選舉權(quán)的結(jié)論。盡管對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，有可能是與村委會(huì)組織法第13條的規(guī)定相抵觸的，因?yàn)榇逦瘯?huì)組織法第13條的確規(guī)定了選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則，然而違反了村委會(huì)組織法第13條并不等于就違反了憲法第34條，因?yàn)檫`反了法律的規(guī)定與違反了憲法的規(guī)定是有區(qū)別的，不應(yīng)在違反法律規(guī)定與違反憲法規(guī)定之間直接劃等號(hào)。雖然法律規(guī)定在很多情況甚至一般情況下是憲法規(guī)定的具體化，但法律規(guī)定與憲法規(guī)定之間并不一定也不可能一直存在著一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。即便村委會(huì)組織法第13條直接源自憲法第34條，甚至是憲法第34條的翻版，但村委會(huì)組織法第13條與憲法第34條畢竟規(guī)定的是不同種類的選舉，前者規(guī)定的是村委會(huì)選舉，后者規(guī)定的是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的選舉。村委會(huì)組織法第13條所說(shuō)的“選舉權(quán)，是指本村村民有直接參加選舉村民委員會(huì)成員的權(quán)利；被選舉權(quán)，是指本村村民在選舉活動(dòng)中，有可以被提名為村民委員會(huì)成員候選人的權(quán)利”。這與憲法第34條所說(shuō)的選舉權(quán)和被選舉權(quán)顯然是有區(qū)別的。因此，如果要對(duì)村委會(huì)成員候選人規(guī)定高于村委會(huì)選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會(huì)成員候選人的限制性資格條件，不必修憲，但有必要修改村委會(huì)組織法。 第三種意見(jiàn)是認(rèn)為既不違反憲法也不違反村委會(huì)組織法。村委會(huì)組織法既有第13條的規(guī)定，也有第15條的規(guī)定：“村民提名候選人，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。”這一條實(shí)際上間接、隱含地規(guī)定了村委會(huì)成員候選人的資格條件。選舉權(quán)利與候選人條件是兩個(gè)不同的概念。選舉權(quán)利是公民的基本政治權(quán)利，具有廣泛性。而候選人條件具有先進(jìn)性，這一概念比選舉權(quán)利的范圍要窄得多，享有選舉權(quán)利的人不一定都符合候選人條件。 可見(jiàn)，對(duì)該問(wèn)題的理解是大相徑庭，這勢(shì)必會(huì)影響村民委員會(huì)的換屆選舉工作。 三、相關(guān)法律規(guī)定模糊的問(wèn)題 正是由于相關(guān)法律的規(guī)定比較模糊，少數(shù)候選人和村民總想從法律條文中尋找有利于自己的規(guī)定并借此抵觸縣、鄉(xiāng)政府或者選舉委員會(huì)的決定。比如，村委會(huì)組織法規(guī)定：“村民選舉委員會(huì)由主任和委員組成，由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。”少數(shù)人就會(huì)選擇對(duì)自己有利的村民小組會(huì)議，因?yàn)樾〗M會(huì)議人數(shù)少、好控制、好籠絡(luò)。再比如，村委會(huì)選組織法關(guān)于提出罷免村委會(huì)成員的人數(shù)規(guī)定為“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名”，關(guān)于調(diào)查處理以暴力、威脅、賄賂等不正當(dāng)手段破壞選舉的機(jī)關(guān)，村委會(huì)組織法規(guī)定為“鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府”，由于多處出現(xiàn)“或者”一詞，少數(shù)人就借此大做文章，借法律中的這些選擇性的規(guī)定，故意反對(duì)縣、鄉(xiāng)政府或者選舉委員會(huì)的決定，影響甚至破壞正常選舉。 四、賄選問(wèn)題 村民委員會(huì)組織法規(guī)定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無(wú)效。”但是村民委員會(huì)組織法沒(méi)有對(duì)“賄選”做出法律界定。全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、民政部印發(fā)的《(村民委員會(huì)組織法)條文釋義》對(duì)賄選解釋為：“以獲取選票為目的，用財(cái)物或者其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉或者在選舉中舞弊，并對(duì)選舉結(jié)果產(chǎn)生影響的行為。”這個(gè)解釋在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，法律層次較低，缺乏權(quán)威性。難以涵蓋、規(guī)范和約束各種競(jìng)選行為，導(dǎo)致大量的競(jìng)選行為游離于合法與非法的邊緣。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)以及城中村，選舉受各種干擾較多，競(jìng)爭(zhēng)也更為激烈。在這些地方賄選或不正當(dāng)競(jìng)選案頻率比較高而集中。在一些地方，“小恩小惠”已經(jīng)失去了吸引力，行賄由過(guò)去的請(qǐng)客吃飯籠絡(luò)感情、走家串戶、許愿幫忙、公開(kāi)承諾為民辦事，轉(zhuǎn)向?qū)嵨镔V賂、現(xiàn)金賄賂。每張選票的價(jià)格也從幾十元、上升到幾百元，幾千元甚至萬(wàn)元，賄選的投資越來(lái)越大。 由于《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》僅適用于全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉，而農(nóng)村中的賄選是村民自治組織的選舉，因此，不受該法的調(diào)整。刑法也沒(méi)有把村委會(huì)賄選納入調(diào)整范圍。第389條規(guī)定了行賄罪：“為謀取不正當(dāng)利益給予國(guó)家工作人員以財(cái)物的是行賄罪。在經(jīng)濟(jì)往來(lái)中，違反國(guó)家規(guī)定，給予國(guó)家工作人員以財(cái)物，數(shù)量較大的，或者違反國(guó)家規(guī)定，給予國(guó)家工作人員以各種名義回扣、手續(xù)費(fèi)的以行賄罪論處。因被勒索給予國(guó)家工作人員財(cái)物的，沒(méi)有獲得不正當(dāng)利益的，不是行賄罪。”從這一條款看，我國(guó)刑法對(duì)村委會(huì)賄選中的行賄者，無(wú)論從法律適用的主體還是內(nèi)容來(lái)講，都不適用刑法中的行賄罪。第256條規(guī)定了破壞選舉罪：“在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。”從這一條款看，我國(guó)村委會(huì)的選舉顯然不在該法的調(diào)整范圍。 另外，賄選查處主體權(quán)責(zé)不明。目前的法律法規(guī)，對(duì)受理和查處村委會(huì)直選中賄選問(wèn)題的主體規(guī)定不夠明確。村委會(huì)組織法第15條規(guī)定了五個(gè)受理主體，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大會(huì)常委員會(huì)、縣政府和縣民政局。在實(shí)際工作中，村民舉報(bào)的渠道還有各級(jí)信訪部門、組織部門等。受理渠道包括不同層級(jí)、不同機(jī)構(gòu)。最后仍然轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導(dǎo)小組查處，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是一級(jí)最基層的政府機(jī)構(gòu)，不是司法機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導(dǎo)小組只是村委會(huì)選舉的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，既缺乏司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，又缺乏司法機(jī)關(guān)的偵察權(quán)力和技術(shù)手段。 最后，有的不是在選舉期間，而是平時(shí)逢年過(guò)節(jié)給村民發(fā)米面、送紅包等禮物，是否屬于賄選，則更是無(wú)法界定。 五、大學(xué)生“村官”如何選舉問(wèn)題 近年來(lái)，我國(guó)為提高大學(xué)生就業(yè)率，鍛煉大學(xué)生，支持農(nóng)村發(fā)展，實(shí)行大學(xué)生畢業(yè)后到農(nóng)村掛職做“村官”的試行制度。由于“村官”主要是指“兩委”即村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)中的成員，甚至可能是村支部書(shū)記或者村長(zhǎng)，因而如果大學(xué)生村官參選村民委員會(huì)，這個(gè)問(wèn)題就比較突出了。按照村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，戶籍不在本村的人，如果參加選舉，其應(yīng)當(dāng)具備的唯一條件是：“在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意”。然而，2009年4月，中組部等部門制定下發(fā)了《關(guān)于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職工作長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，其中規(guī)定：“到村任職工作一年以上的優(yōu)秀大學(xué)生“村官”，可由本人提出書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)，參加村委會(huì)主任、副主任選舉。”此處的“到村任職工作一年以上”與村民委員會(huì)組織法的規(guī)定的“在本村居住一年以上”顯然存在不一致，執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)以村民委員會(huì)組織法的規(guī)定為準(zhǔn)。那么，如果以“在本村居住一年以上”這個(gè)條件來(lái)規(guī)范戶籍不在本村的人的參選問(wèn)題，那么大學(xué)生“村官”是幾乎不可能有資格參選的，因?yàn)椤霸诒敬寰幼∫荒暌陨稀边@一條件就已經(jīng)把他排除在外。如此說(shuō)來(lái)，大學(xué)生“村官”參選就是不可能的了。那么大學(xué)生“村官”何以稱為“村官”呢？他們又是如何當(dāng)上“村官”的呢？我們的有關(guān)政策是否與村委會(huì)組織法沖突了呢？這必然是一個(gè)很嚴(yán)肅的政治問(wèn)題！如果說(shuō)“村官”只是指村黨支部書(shū)記助理或者村長(zhǎng)助理，不屬于“兩委”成員，那么“村官”這一稱謂便不很嚴(yán)肅，應(yīng)當(dāng)為其正名了！ 六、村民委員會(huì)的屆次問(wèn)題 村民委員會(huì)組織法規(guī)定，村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。然而這一問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中卻很難執(zhí)行，這個(gè)屆次的“三年”起止如何算呢？一種算法是從村民委員會(huì)產(chǎn)生之日起，三年后算一屆，然后重新選舉新一屆村民委員會(huì)，這是大多數(shù)基層同志希望的算法；第二種算法是，每屆村民委員會(huì)的屆次統(tǒng)一按照政府的統(tǒng)一部署，一旦到了政府統(tǒng)一部署的屆次，都要統(tǒng)一進(jìn)行換屆選舉。但是這就存在這樣的問(wèn)題，不少村由于多次選舉仍然未能在政府統(tǒng)一規(guī)定的換屆選舉日期內(nèi)選舉產(chǎn)生新的村民委員會(huì)，有的甚至退后達(dá)一年才選出新的村民委員會(huì)，而按照政府部署的統(tǒng)一的屆次，該村民委員會(huì)只能工作兩年，甚至還不到兩年！另一種情況是，新的村民委員會(huì)選舉產(chǎn)生后，被依法罷免，然后依法重新選舉。選舉后的村民委員會(huì)當(dāng)然也會(huì)在政府部署的統(tǒng)一的屆次屆滿，再進(jìn)行新一屆村民委員會(huì)選舉。這樣問(wèn)題就出來(lái)了，這種按照政府部署的統(tǒng)一的屆次，是否違反村民委員會(huì)組織法規(guī)定的三年一屆呢？目前仍然沒(méi)有權(quán)威的規(guī)定或者解釋！ 基于以上問(wèn)題，筆者以為，解決這些問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急是國(guó)家為村民委員會(huì)選舉立法，這已經(jīng)顯得非常迫切和重要。一部嚴(yán)謹(jǐn)完善、行之有效的村民委員會(huì)選舉法，無(wú)疑是打擊各種“選舉病”、保證選舉結(jié)果公平公正的最有力武器。1998年，憑借一部“粗放型”的村民委員會(huì)組織法，廣袤的農(nóng)村大地便進(jìn)入了一個(gè)村官直選時(shí)代。但必須要承認(rèn)的是，這部村民委員會(huì)組織法只是一部方向性的法規(guī)，其中涉及選舉的條款僅有6條，對(duì)廣大農(nóng)村村民行使民主權(quán)利顯然很不足，茲事體大。未來(lái)，必須要有一部可切實(shí)操作的村民委員會(huì)選舉法做指導(dǎo)，才能確保由選舉所產(chǎn)生的各種矛盾都能依法得到解決。