網上投稿
法界
完善相關制度 擴大開門立法
來源：法制網 日期：2011-10-18 閱讀：2,405次
完善相關制度 擴大開門立法
“立法民主化是人民當家作主的內在要求，是把人民群眾的意志主張和利益訴求在立法過程中充分表達出來、有效匯集起來，進而通過立法程序上升為國家意志的過程。”華東政法大學教授、博士生導師、北京大學立法學研究中心特邀研究員陳俊近日在接受《法制日報》記者采訪時指出。
近年來，在我國立法民主化的探索中，“開門立法”逐漸走入人們的視野，并發揮了積極的作用。
“‘開門立法’是一種通俗的說法，指的是在立法過程中堅持走群眾路線，廣開言路，廣納民意，讓社會公眾通過各種渠道參與立法活動。”陳俊說，開門立法有助于拓寬社會公眾對立法的參與，有助于擴大公民有序的政治參與，也有助于落實人民當家作主的時代要求。
其實，在立法中充分發揚民主，走群眾路線，鼓勵“開門立法”的原則在新中國成立之初就已付諸實踐。1954年，憲法草案面向全社會公布，這是我國第一次向社會全文公布法律草案，公開征求意見。憲法草案公布后，有1.5億多人次參與討論，對憲法草案提出了大量修改意見。
“正是由于開門立法和全民參與，正因為有了廣泛的民意基礎，1954年憲法經受住了歷史歲月的檢驗，其確立的許多重要制度，仍為現行憲法所肯定和繼承。”陳俊說。
在2008年之前，全國人大常委會每年選擇一部至兩部法律草案全文公布，公開征求意見。2008年4月20日，全國人大常委會辦公廳對外公布：今后，全國人大常委會審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求各方面意見。此后，全國人大常委會公開征求對法律草案的意見成為常態。
“近些年來，全國人大及其常委會身體力行開門立法，力度和頻度前所未有，對其他國家機關和地方立法推廣開門立法產生了積極的示范效應。”陳俊欣喜地指出，從中央到地方，開門立法及其推進的立法民主化，已經形成一種不可逆的風氣和時代潮流，展現出了自身的光明前景。
陳俊指出，在開門立法從零星走向推廣的進程中，還需解決制度層面的一些重要問題，以完善制度，擴大開門立法，推進立法民主化。
“首先應完善立法法相關制度。”陳俊認為，立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”但在立法法中未見對這一原則具體落實的專門條款或保障性條款。
“其次是要完善立法聽證會制度。”陳俊說。
2005年9月27日，全國人大法律委員會、財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會就修改個人所得稅法，在北京舉行了立法聽證會，這在全國人大及其常委會立法工作中尚屬首次。
陳俊認為，當前，從立法聽證會的效果看，尚需在以下方面作出改進：一是須改變重形式輕落實的現狀，特別是在地方立法層面，這方面問題較為突出。二是立法聽證會不能單兵作戰，應與其他舉措相輔相成、相互促進。在開門立法的探索中，立法聽證會倘若輔之以立法論證會、座談會等舉措，形成合力，將更有利于開門立法。
“三是要加強政府開門立法，呼應人大開門立法。”陳俊認為。
近些年，政府開門立法的步伐正在加快。據統計，2007年6月至2010年底，國務院法制辦公室共有69件行政法規草案向社會公開征求意見。
“由于我國大多數立法草案是由政府部門起草的，為了防止和減少部門利益法制化，推進政府開門立法，讓民意更多地進入政府立法，實屬必要。”陳俊說，政府開門立法要在具體制度建設方面有所創新。其中，委托起草制度是值得提倡的一項制度探索。
2007年3月26日通過的《重慶市人民政府2007年立法計劃》，試行立法回避制度，實施立法項目委托招標起草工作，首批安排10個立法項目實施委托或招標起草，有些項目面向國內外實施招標起草。
“委托立法是開門立法的有益嘗試。”陳俊認為，從制度完善角度看，立法委托起草應注重以下幾點：一是起草環節應注重立法回避。被委托的立法起草單位或個人，不得與該立法起草項目有直接的、明顯的利害關系。二是可以實行多元化方式，例如通過委托起草、招標起草等方式實施。三是立法委托起草涉及較強專業性、各方利益復雜交錯，牽連多個部門利益的立法項目時，應優先委托專家學者起草，包括采取面向國內外公開招標的方式確定適格的專家學者。
“四是征求公眾意見的立法草案應附上起草說明，這要有相關制度作保障。”陳俊認為，立法草案附上起草說明，有助于使社會公眾了解立法目的、立法背景以及立法所要規范的主要問題。當前我國大部分征求公眾意見的地方立法草案文本不附起草說明，或者起草說明相當粗糙，公眾不解其意，使得開門立法的效果大打折扣。
陳俊提出，起草說明一般應包括：立法背景、立法目的、立法動因、立法面臨的問題；立法起草的過程和前期立法論證；立法草案的主要內容；立法對國內外有益經驗和典型做法的借鑒；對于某些重要內容和概念的解釋；等等。
“五是立法公開的相關制度也應進一步完善。”陳俊認為，立法民主化須以立法公開為前提。一是立法規劃、立法計劃須公開；二是立法草案的起草應公開；三是立法草案的審議宜公開。立法機關特別是省級以上人大有關專門委員會審議立法草案的會議，應酌情向新聞媒體開放；全體或者分組會議審議立法草案，也可以選擇一些社會公眾普遍關心的問題，通過電視、網絡等渠道進行直播，與公眾面對面；四是立法文件和資料要公開。除依法需要保密的以外，人大常委會審議的立法草案、常委會委員對立法的發言記錄、有關部門的意見以及相關的立法資料等，需要公開，且以公開為原則；五是人大代表作用的發揮須充分體現。應當高度重視代表們提出的議案，作為確定立法規劃、立法項目的基礎和依據。立法草案起草中，須征求提出議案的代表們的意見；審議立法草案，要將草案發給有關代表征求意見；常委會審議立法的情況須及時向代表們通報。
“要完善公眾意見反饋制度，激勵公眾立法參與。”陳俊最后說，在立法機關面向公眾征集意見之后，要及時向公眾說明公開征詢意見的情況：公眾提了哪些方面的意見，所提各種意見的比重如何，最終表決通過的法案采納了哪些意見及為什么采納這些意見，等等。只有這樣，才能使立法民主化有始有終，才能形成公眾意見征集之后的反饋機制，激勵公眾對立法的參與，推進開門立法，促進立法民主化。
滬公網安備 31010402007129號
