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食品安全多頭管理致法律難以落實
來源：法制日報 日期：2011-10-28 閱讀：2,240次
食品安全多頭管理致法律難以落實
10月19日，速凍食品“思念”牌水餃被曝含有損害人體健康病菌。這是繼染色饅頭、地溝油、潲水油等又一次食品安全事件，它再次觸痛了公眾的神經。
“目前的食品安全管理工作，面臨企業誠信不足、政府部門監管成本過高等問題。食品安全作為一項民生大事，有必要創新管理方式，形成社會管理合力。”食品與藥品監管研究專家、南開大學法學院副教授宋華琳說。
食品安全是社會管理的基礎
“食品安全涉及千家萬戶，是與群眾生活聯系最為緊密、群眾最為關切的民生問題。”中南財經政法大學社會發展研究中心主任喬新生在接受《法制日報》記者采訪時說，“因此，食品安全管理是社會管理體系的重要組成部分，在加強和創新社會管理體系架構中處于基礎性地位”。
長期以來，我國高度重視食品安全這一民生問題，早在1995年就頒布了《中華人民共和國食品衛生法》。在此基礎上，2009年2月28日，第十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，確立了以食品安全風險監測和評估為基礎的科學管理制度，明確食品安全風險評估結果作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。
“食品安全法實際上已經是一部比較完善、體現了先進監管理念和風險控制理念的法律。”宋華琳說。
除制定法律保障食品安全外，我國在食品安全監管機構設置上亦作了較大調整。
2010年年初，根據《中華人民共和國食品安全法》的規定，國務院設立了國務院食品安全委員會，其主要職責是：分析食品安全形勢，研究部署、統籌指導食品安全工作；提出食品安全監管的重大政策措施；督促落實食品安全監管責任。
食品安全監管機制亟待調整
盡管我國食品安全保障體系已初具雛形，近年來也在不斷加大打擊危害食品安全行為的力度，但食品安全事件仍時有發生。
“食品安全事件時有發生的根本原因在于，個別地方、個別部門沒有認識到食品安全監管在社會管理工作中的重要性。”喬新生認為，這一根本原因具體表現在兩個方面：
“一方面是我國現行法律的配套性法規不健全。無論是地溝油事件還是其他食品安全事件，都存在國家標準或行業標準陳舊的問題。食品安全法出臺后，如果沒有與之配套的條例或實施細則、國家標準，法律本身就不具有可操作性。”喬新生說，“另一個原因是，條塊分割、多頭管理的機制導致食品安全的相關規定難以落實。技術監督管理部門、食品衛生管理部門、衛生行政主管部門以及工商行政管理部門各自為政，結果導致當食品安全成為公共事件之后才引起關注”。
“由于食品安全涉及食品生產、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環節，任何一家監管部門都難以單獨承擔安全監管的重大責任。在‘一個部門管不了’的情況下，現行食品安全監管體制被迫選擇了多個部門分段監管的思路。”中國人民大學法學院教授劉俊海說，“分段監管體制雖然有助于督促相關部門各司其職，避免‘一個部門管不了’的現象，但也出現了‘多個部門管不好’的弊端：監管部門之間既存在重復監管也存在監管盲區。在‘田頭’到‘餐桌’的各個食品生產經營環節，似乎都有農業、質監、工商、衛生等部門‘重兵把守’，但有毒有害食品仍不時出現在市場上”。
劉俊海分析說，為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環，食品安全法在堅持和完善多龍治水、分段監管體制的同時，必須建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監管體制。為充分挖掘相關監管部門的監管資源，實現各監管部門之間的分工負責和職責明晰，食品安全法亟須厘清各監管部門的法定職責。
“但是，由于行政資源沒有得到有效整合，食品安全法作出的規定并沒有落到實處。”喬新生說。
此外，劉俊海還認為，違法成本低導致企業不能很好自律，而消費者維權成本則過高；此外，行業協會為利益斤斤計較，不能嚴格制定標準等問題，也是目前食品安全監管疲軟的原因之一。
有效整合食品監管行政資源
那么，如何完善食品安全保障體系，做好這一事關民生的社會管理基礎工作？
喬新生認為，完善食品安全保障體系的關鍵，仍在于打破條塊分割的管理機制，充分發揮食品安全委員會這一機構的職能作用，有效整合行政管理資源，形成無縫銜接的管理鏈條。
“保證食品安全是社會管理的一項基本任務。所以，從加強和創新社會管理的角度來說，社會還需要一個全方位的食品安全治理體系。”宋華琳說，“食品安全問題是一個涉及各方面的綜合問題，要解決這一問題，不能光靠政府部門。原來我們強調的是食品安全監管，現在應該用食品安全‘治理’來統領這一工作，也就是說，只有政府、協會、企業、專家、公眾等各方面共同形成合力，才能將食品安全這件大事做好。”
劉俊海也認為，完善食品安全監管體系，對食品企業來說，要提高其違法成本，同時教育企業主動承擔對消費者的食品安全責任，因為這也是企業競爭的一個重要方面；對政府監管而言，要強調各級人民政府在食品監管方面的統籌協調組織責任，各級政府要統籌規劃食品安全戰略。最近，國務院辦公廳下發文件，明確把省級以下工商行政管理部門和質監部門的管理指導職責，由省一級工商局和質監局下放到這些部門所在的地方人民政府，讓地方人民政府有足夠的資源形成管理合力。另外，要堅決依法問責，對在食品監管工作中有瀆職行為的個人和部門，應依法追究其行政和刑事責任；從消費者角度出發，要加大對消費者的教育力度，讓消費者形成理智消費、科學消費、安全消費、綠色消費的現代消費理念，避免沖動消費。同時，還要為消費者提供及時關愛、救助，不能讓消費者的權益受到侵害后再受到二次傷害，要為他們的維權行為提供綠色通道。
“樹立科學的食品安全監管理念，將食品安全監管制度貫徹到位，形成對全社會有普遍影響力的食品安全文化。如果做到這三點，食品安全監管局面才能有望根本好轉。”劉俊海說。
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