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規范證券市場發展需重構現行證券法制
來源：法制網 日期：2011-12-01 閱讀：3,906次
規范證券市場發展需重構現行證券法制
中國證監會副主席桂敏杰近日在由上海證券交易所主辦的第二屆“上證法治論壇”上透露,中國證監會組織監管系統和交易所等正在對證券法實施效果進行評估。
“到今年年底,修訂后的證券法已經實施5年,具備時間跨度和實踐檢驗、認識深化的條件和基礎,現在已有必要對其實施效果進行全面總結和評估。”桂敏杰說,“‘十二五’時期,新的五年規劃明確提出深化股票發行制度市場化改革,加快發展場外市場,積極發展債券市場等,這些任務和要求,對資本市場進一步發展,明確了方向和目標,法制建設應當與時俱進。”
據了解,我國資本市場是一個新興市場,正處在不斷發展變化之中。特別是近幾年,市場創新較多、變化較大,一些法律制度設計已滯后于市場的發展變化,需要及時調整適應。比如股指期貨、創業板以及正在推進中的場外市場建設等,都需要法律填補制度空白或作出相應調整。
桂敏杰透露,今年以來,中國證監會組織監管系統和交易所,并動員法學科研院所等各方面力量,開始了證券法實施效果的評估工作,各方普遍對證券法在證券市場改革發展中的基礎性、引領性作用給予充分肯定。
法制網記者 周芬棉
在證券市場日益成熟的今天,現行證券法制種種不足逐一顯現。
據了解,1998年12月29日發布的證券法,在2005年經歷了“大修”,修訂后的證券法至今已施行了5年。
在近日召開的第二屆“上證法治論壇”上,業內人士對現行證券法制存在的一些較為顯著的問題進行了深入探討。
“證券”范圍過窄
“對‘證券’概念的界定是構建證券法制的起點和基礎,而我國現行證券法第二條關于‘證券’的規定隱含著諸多制度性缺陷。”中國社會科學院法學所副研究員陳潔從概念上指出現行證券法的不足。她說,證券法適用范圍和調整對象的確定,已經成為執行證券法的一個至關重要的問題,比起其他諸如“證券欺詐”、“披露信息遺漏”、“實際控制人操縱”等可訴性問題來說,證券法適用范圍和調整對象對證券市場的影響要大得多。
證券法第二條規定,“證券”包括股票、公司債券、政府債券、證券投資基金份額以及國務院依法認定的其他證券。有學者認為,該條包含著“兜底條款”。但事實是,國務院從來沒有依法認定過“其他證券”,這條規定形同虛設。
清華大學法學院教授王保樹認為,現行證券法適用范圍太窄,銀行理財產品、信托理財產品、資產證券化產品等應該歸由證券法統一監管。
陳潔說,現行這種調整對象的過窄,不利于保護投資者。證券法為保護投資者創設了一系列諸如信息披露制度、禁止虛假陳述、禁止內幕交易、禁止市場操縱等制度規則,為投資者提供了追究違法者責任的便利。但是,現在市場上出現很多“不明身份”的金融投資工具,包括一些具有證券屬性的理財產品,如銀行理財產品等都游離于證券法之外,這些處于法律交叉地帶的金融產品往往置投資者利益于危險境地,一旦發生糾紛,法院一般會按合同法等非證券類法律審理,這些法律顯然對證券交易的特殊性沒有作出專門規定,由此導致投資者獲得救濟的成本增加。
證券律師張遠忠曾代理某女士就一款銀行理財產品起訴某銀行的案件,他感嘆代理此類案件“太不易了”。
“證券法調整范圍的過窄,制約了證券市場的發展。由于證券市場品種單一,證券衍生品種幾乎處于空白地帶。而諸如權證、股票期權、指數期貨、國債期貨等證券衍生品種,這些具有套期保值、價格發現、活躍交易功能的產品,長期處于缺位的狀態,加劇了股票、公司債券等基礎性證券的風險。”陳潔說。
為此,陳潔認為,應當引入“證券”的一般性概念,在立法上可通過列舉方式劃定證券法規制的范圍,所有與投資有關的融資安排都應當被列入“證券”的定義,并對投資性金融產品實現一元化管理。
公司債券制度落后
據了解,擴大直接融資比重、大力發展公司債券已經上升為我國資本市場發展的一項戰略。對此,上海證券交易所副總經理徐明說,現行證券法重股輕債,已成為重構證券法的一個重要課題。
“從募集資金和配置資源角度看,債券是企業融資的重要渠道,債券市場業已成為資本市場籌資最主要的功能之一,發展債券市場對全面發揮資本市場功能具有多重意義:有利于平衡資本市場融資模式,改變企業融資對銀行貸款的嚴重依賴,從而降低銀行貸款風險；有利于拓寬公司融資渠道,促進公司治理結構完善與發展,改變以股權融資為主要融資模式的不合理現狀；有利于滿足投資者不同的風險偏好、進行有效投資組合的需要；也有利于進行有效的國家宏觀調控,促進國民經濟健康發展。”徐明說。
但是,記者了解到,在我國資本市場發展中,債券市場的發展嚴重滯后。在成熟資本市場的融資證券品種中,基本上是股票、國債和公司債的規模依次從小到大呈“金字塔型”結構,而我國則是股票市場大、債券市場小的“倒金字塔型”結構。
據權威機構統計,2008年至2010年3年間,股票融資規模達到18750.53億元,而同期公司債累計發行1534.4億元,僅占股票融資比例的8%。而在其他成熟市場中,公司債券融資比例高達整個資本市場的70%。
“不僅公司債券在整個債券體系中所占比重較小,債券品種也相對比較單一。”徐明說,目前債券市場以國家信用為主,國債、央行票據、政策性金融債這些國家或準國家信用債券占市場存量的80%以上,真正意義上的公司債券比例很低。
另一個問題是債券持有人結構單一。記者了解到,目前債券持有人包括國有商業銀行、全國股份制商業銀行、保險公司等大型投資者。其中,商業銀行債券持有量占整個市場的60%左右。不少業內人士認為,從長遠發展看,這一狀況不利于大力發展直接融資,優化金融體系結構,也不利于分散債券市場的風險。
針對目前此類問題的種種不足,徐明認為,首先應依照法制統一原則,確立證券法調整公司債券的基本法地位。即凡是公司制法人發行的還本付息的有價證券,不論以何種名稱命名,也不論是在交易所市場還是在其他市場上市交易,都應當遵循證券法；其次,應堅持市場化價值取向重塑公司債券監管制度。由于公司債券在功能上是滿足市場經營主體資金需求的有效融資方式,公司什么時候發債、發多少債,往往由公司根據自身財務需要,結合市場時機決定。公司能否發債成功主要取決于其自身信用；投資者能否投資獲利避險,主要依據信息披露和市場中介服務進行判斷。現行證券法對公司債券的制度設計帶有較強的行政化、管制化色彩,不妥當。
徐明還表示,在對證券法中公司債券制度進行修改時,要重點關注公司債券“債權性”特點,與股票制度差別對待。對公司債券發行條件、上市要求、交易場所、信息披露、信用評價、承銷機構、擔保制度的設計,必須考慮公司債券的特點,不能簡單沿襲股票制度,更不能與股票制度混同。
發行審核問題多
在現行的股票上市發行審核制度中,進行發行審核的一個是發審委,一個是保薦人。有學者稱,區區20多名發審委委員,僅看材料,就能決定某個公司能否上市,所以出現了通過眼淚就可以上市的情形,這說明發審委制度有問題。
而起著市場把門人作用的保薦人制度,問題也同樣不少。知名財經評論員葉檀稱,如同發審委一樣,保薦人對責任不兜底的結果是市場垃圾股遍地。如果說保薦人制度從2004年上半年實施至今,所得評價是毀譽參半的話,那么,最近被媒體披露的海通證券為姚記撲克與道明光學作出的兩份保薦書結論一字不差事件,則將現行保薦人制度的弊端推向極致。
保薦人薦而不保,其一支筆基本上可以決定一個公司是否上市,因此保薦代表人成為市場上的香餑餑。
據公開信息披露,從今年6月到11月不到半年時間里,具有保薦人資格的73家證券公司中,有35家證券公司出現保薦代表人離職情形；而離職的保薦代表人9成以上擔任新東家的保薦代表人,圈內跳槽的比例高達87.14%。而另一方面,則是責任的嚴重缺失。葉檀說,保薦項目出現重大問題后,保薦代表人可以輕松過關,至今未對因保薦失誤退出保薦市場的處罰。
對此,中央財經大學法學院教授郭鋒說,制度設計的初衷是希望保薦人向市場輸送合格的上市公司,但保薦代表人沒有起到應有的作用。
對于保薦人制度存在的問題,郭鋒提出了幾種解決方案:廢除保薦制,恢復主承銷商制；廢除保薦代表人,保留證券公司作用；建立保薦代表人事務所,把保薦代表人從證券公司分離出來。
郭鋒認為,應當重構發行審核制,形成券商推介、交易所審批、證監會備案模式,把現行的股票發行上市監管權下移到交易所。政府部門是市場監管者,不能親自去配置資源,可以把配置資源的事交由市場去辦。
滬公網安備 31010402007129號
