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“股田制”：集體土地改革新信號
來源：瞭望 日期：2011-12-05 閱讀：4,302次
在一些地方的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中，雖然地方政府不斷提高農(nóng)民和農(nóng)村在共享發(fā)展成果中的分配比例，但農(nóng)民仍缺少真正的平等談判能力 鼓勵有條件的地方實行集體土地股份制改革，這是主管部門負責人最新釋放的正面信號。 11月19日，在廣東佛山召開的2011年中國土地學會學術年會上，國土資源部副部長、中國土地學會理事長王世元表示：“總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗，抓緊完善現(xiàn)行法律和政策，為農(nóng)村集體土地使用權流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境。凡有條件的地方，鼓勵集體土地股份制改革。” 農(nóng)村土地改革久經(jīng)爭議，到目前已有一個初步政策框架。今年3月的全國人代會上，國務院總理溫家寶在政府工作報告中提出“有序推進農(nóng)村土地管理制度改革”。與此同時，“長久不變”、“確權頒證”、“自愿流轉(zhuǎn)”、“占有收益”等涉及農(nóng)村土地改革的關鍵詞被寫入“十二五”規(guī)劃綱要。 對于新近的“股田制”改革信號，有關專家認為此舉將是對農(nóng)民利益的積極保護。中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田認為，農(nóng)民以土地入股，可以比較有效地解決農(nóng)民的就業(yè)和收益問題，對農(nóng)民利益是一個很好的保障，可以有效地緩解征地帶來的矛盾，未來可能成為農(nóng)村征地改革的一個方向。 早在上世紀90年代，珠三角一些地區(qū)就開展了農(nóng)村土地股份制改革，江蘇、四川等地的部分地區(qū)也有過相關嘗試，但在全國層面未形成主流。 《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股。但與承包地不一樣，農(nóng)村集體建設用地如何推行股份制，缺乏明確規(guī)定和成熟經(jīng)驗。 農(nóng)村土地改革是中國破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構、邁向現(xiàn)代化進程中，繞不過去的一道難題。以土地入股的“股田制”來破解這道難題時，如何規(guī)避改革風險、如何保障農(nóng)民權益，將高度關聯(lián)未來的改革走勢。 城市地緊，農(nóng)村地閑 正在快速推進的城鎮(zhèn)化，將國內(nèi)不少城市帶入了高速發(fā)展軌道之時，也帶來了城市土地承載力不足的困境。 以成都市為例，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略十年以來，成都城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，一大批重點項目、重點工程迅速落地，城市建設用地不斷告緊。據(jù)國家土地督察成都局的測算，按照成都市現(xiàn)在的發(fā)展速度，未來3年將用完到2020年的用地指標。 曾在全國多個地方從事土地監(jiān)督執(zhí)法的國家土地督察成都局局長常嘉興對《瞭望》新聞周刊記者直言，除西部個別發(fā)展較為緩慢的城市外，城市發(fā)展面臨土地承載力不足在全國是一個普遍現(xiàn)象。近幾年快速發(fā)展的安徽省蕪湖市，同樣也遇到用地指標不夠的尷尬。中西部城市如此，廣東、北京、江蘇這些城市化程度較高地區(qū)，面臨土地承載力不足的問題則更加突出。 與城市發(fā)展承載不足相對應的卻是農(nóng)村土地利用效率低下、農(nóng)村資產(chǎn)大量閑置。本刊記者在川、皖、渝等勞務輸出省市采訪時發(fā)現(xiàn)，由于大量農(nóng)村勞動力外出務工，一些家庭甚至舉家外遷，其房屋、土地長期閑置在農(nóng)村。 在安徽省宣城市，從市區(qū)到20余公里外的向陽鎮(zhèn)，沿途多個村子，很多農(nóng)房已經(jīng)破落，大門上的鐵鎖也已銹跡斑斑，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生。向陽鎮(zhèn)蔴口村村民劉慶保對本刊記者說，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人長年在外務工，家里的房子、宅基地都是長年空著。 國家土地督察南京局在安徽省沿淮地區(qū)的調(diào)查結(jié)果也表明，農(nóng)村土地利用呈現(xiàn)出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點。以懷遠、來安和霍邱三個縣為例，空心村比例都超過了30%，自然村莊內(nèi)的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地。 城市“圈地”，農(nóng)村“擴張” 本刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的推動下，許多城市都在擴張土地利用，掀起“圈地潮”。 蕪湖市2009年實際用地超過全年指標一倍以上，達到1.3萬多畝。據(jù)了解，多出來的6000多畝土地使用指標都是通過大項目圈外用地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式來解決的。 本刊記者了解到，由于城市發(fā)展受到用地指標的制約，蕪湖市的操作模式也在其他許多城市出現(xiàn)，不少地方掀起了以城市征地拆遷、舊城改造和農(nóng)村拆莊騰地等為名義的“圈地”熱。 在城市用地擴張的同時，農(nóng)村建設用地也在膨脹，出現(xiàn)“擴張熱”，呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現(xiàn)象。國土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996～2007年，不包括常年在外務工的農(nóng)民，我國農(nóng)村人口減少約1.2億，而農(nóng)村建設用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設用地增加了34平方米。 由于城鄉(xiāng)建設用地兩頭擴張，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)建設用地比例過高，土地過度開發(fā)、承載接近極限的苗頭。 根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，安徽、江蘇和珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)土地開發(fā)強度都已經(jīng)達到15%左右，深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達40%；而日本、韓國的土地開發(fā)強度都在10%以下，即使是國土面積較小的荷蘭也只有13%。 能否打通城鄉(xiāng)資本通道 北京大學國家發(fā)展研究院博士李力行分析說，城鄉(xiāng)土地出現(xiàn)前述矛盾，關鍵就是它們分別處在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系中，而溝通兩者之間的唯一路徑為政府征用。 安徽農(nóng)村問題專家劉奇說，國家實行單向的土地征用制度，征地是政府行為，一方面農(nóng)民往往難以預知和干預，獲得的土地征用補償費用也十分有限；另一方面也在城鄉(xiāng)之間形成了兩個封閉體系，資本難下鄉(xiāng)，農(nóng)村難致富。 時下熱議的“股田制”即通過農(nóng)村集體土地股份制改革，明確農(nóng)村產(chǎn)權的責、權、利，推動流轉(zhuǎn)有序化。它能不能如一把鑰匙，迅速打開農(nóng)村資產(chǎn)大門、打通城鄉(xiāng)資本通道？有人期待，也有人憂慮。 作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都、重慶多年前就開始了“農(nóng)村土地”流轉(zhuǎn)平臺建設，推動農(nóng)村資源資本化。據(jù)統(tǒng)計，2008年10月13日，成都成立全國首家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權交易所之后僅僅一個月內(nèi)，成都市就實現(xiàn)各類農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)2萬多宗，金額高達15億多元；2009年，重慶農(nóng)村土地交易所共舉行了6場地票交易，吸引了7億多元資金完成了44宗、共8300畝農(nóng)村建設用地的地票交易。 但在李力行看來，打開農(nóng)村生產(chǎn)要素大門、吸引資本下鄉(xiāng)，與真正實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的更高收入之間并無直接的邏輯關系，反倒是資本下鄉(xiāng)之后如何避免農(nóng)村土地淪為資本獵食的唐僧肉，應該引起警惕。 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的巨額增值如何在國家、集體與農(nóng)民三者之間進行分配，當前并無統(tǒng)一的明確標準，一些地方也沒有形成合理完善的城鄉(xiāng)土地收益分配機制，致使一些農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中站到了資本的對立面去堵住這個通道。 農(nóng)民如何分享增值收益 受訪專家學者和基層干部認為，農(nóng)村土地“股田制”須避免三種情況出現(xiàn)：一是農(nóng)民主體地位被忽略，出現(xiàn)“被自愿”、“被上樓”、“被股份”現(xiàn)象；二是教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共服務配套不到位，缺少為改革兜底的制度保障；三是在股田收益的分配中，把農(nóng)民置于利益分配鏈末端，造成權益被弱化。 本刊記者采訪中發(fā)現(xiàn)，在一些地方的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐中，雖然地方政府不斷提高農(nóng)民和農(nóng)村在共享發(fā)展成果中的分配比例，但這一比例提高的主導者還是地方政府，在“分配比例、方式、時機”等關鍵問題上，農(nóng)民仍然處于弱勢，并沒有真正的平等談判地位。 一些受訪村民反映，政府以低價流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，或者通過行政推動用農(nóng)民節(jié)約出來的土地指標到城市置換獲取級差收益，卻只拿出一小部分解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障，其他的教育、醫(yī)療、就業(yè)等仍然還是“二元結(jié)構”下的水平，這種所謂的“統(tǒng)籌”實際上已經(jīng)演變?yōu)椤耙猿浅脏l(xiāng)”。 從梳理村民的呼聲看，他們希望農(nóng)村土地改革，并不是違背農(nóng)民意愿的大拆大建，不是強迫掠奪式的低價流轉(zhuǎn)，更重要的是在讓農(nóng)民擁有的土地、房屋等資產(chǎn)實現(xiàn)與城市同價的同時，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等公共服務和福利上也跟城市接軌，實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化。 安徽南陵縣大浦實驗區(qū)村民朱敏告訴本刊記者，搞集中居住、村莊整治改善了農(nóng)民居住環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居住環(huán)境的同等化，這是農(nóng)民歡迎的，但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不光是農(nóng)民住上樓房，如果就業(yè)不解決，保障不完善，教育醫(yī)療不配套，農(nóng)民還得擠進城市去打工謀生，仍然要拼命把子女送到城里讀書，農(nóng)村房子修得再漂亮也只是個空殼，新農(nóng)村建得再美麗也沒有生氣。
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