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正義不應當遲到——法律援助與和諧社會構建
日期：2006-02-27 作者：湯嘯天 閱讀：4,130次
法律援助是一項國際公認的法律制度。從社會發展的現實要求看，法律援助的范圍應當也可以有所擴大，除了經濟困難的當事人以外，某些特殊案件也應當提供法律援助。對處于絕對貧困、相對貧困狀態的人群提供免費、減費的法律援助，是降低執政成本、提高執政效益的治本之策。法律援助制度的創立,是為了保障所有的人都能夠同等地獲得與享受公平、正義、平等。對困難群體而言，法律援助伸出的是無償援助之手，體現的是政府的慈愛之心，提供的是社會穩定的保護之盾。從一定意義上說，一個國家或者地區法律援助制度的建設水平和實施的水準，是其法治落實與否的測量指標之一。
法律援助制度簡介
法律援助是指在免費或者收費很少的情況下，對需要專業性法律幫助的窮人所給予的幫助。法律援助制度起源于15世紀的英國。在英格蘭，自1495年起即承認窮人享有憑其身份免付訴訟費的權利。法律援助作為一項國際公認的法律制度，在許多國際公約以及中外司法協助條約中得到體現。目前，世界上已經有100多個國家以憲法或法律的形式，直接、明確地規定了法律援助的基本原則。
1994年，我國司法部提出開展法律援助工作的試點，最初的工作集中在大中城市。1996年，司法部發出了《關于迅速建立法律援助機構開展法律援助工作的通知》。1997年，司法部又發出了《關于開展法律援助工作的通知》，明確了法律援助的對象、范圍和形式、權利義務和法律責任、程序，以及法律援助的資金。在我國的《刑事訴訟法》、《 律師法》、《老年人權益保障法》中均有關于法律援助的明文規定。2003年7月21日，國務院公布了《法律援助條例》，自2003年9月1日起實施。至今，廣東、浙江等19個省、自治區、直轄市制定了地方性的法律援助條例或者辦法。
上海是率先開展法律援助工作的城市之一。1995年8月，浦東新區法律援助中心成為全國首家正式掛牌的法律援助機構。1997年6月，經市政府批準，上海市法律援助中心成立。2001年，法律援助中心建設被列入市政府實事工程項目，建立了市區縣兩級20個法律援助中心。2002年又在全市所有街道（鄉鎮）建立了法律援助工作站，成為全國第一個建立完善的市、區、縣三級法律援助機構網絡體系的城市。
法律援助的責任歸屬和管理模式
（一）法律援助是政府的責任
從世界各國對法律援助的定義看，在文字表達上各有差異，但是，確認法律援助是國家對公民的責任卻是同一的。我國《法律援助條例》也直言“法律援助是政府的責任”，即：法律援助的責任主體是國家，實施主體是行使國家權力的各級政府。現代意義上的法律援助制度是以國家的力量保障公民平等地實現法律賦予的權利，國家負有提供法律援助的義務，公民享有獲得法律援助的權利。確立法律援助是政府責任的依據有四：一是對建設社會主義法治國家和“公民在法律面前人人平等”的承諾。如果公民因為經濟上的困難不能得到其他人所能夠享受到的法律服務，在實際上就形成了不平等。二是國家行使政治、經濟、社會等公共管理權力的對應條件。三是國家尊重和保障人權的憲法精神的具體體現。四是對國際法義務的具體體現。我國已經于1998年10月5日簽署加入《公民權利和政治權利國際公約》，承擔法律援助的責任是國家履行國際法義務的要求。
（二）法律援助管理機構與法律援助實施機構的關系
綜觀世界各國，法律援助機構的設置有如下三種選擇：1.法律援助管理機構與法律援助實施機構分設。這種模式表現為，由獨立的法律援助委員會負責組織管理法律援助工作，以美國、澳大利亞、英國、新西蘭等國為主要代表。2.在法律援助機構之下設置法律援助實施機構。該模式以加拿大為代表，基本上采取省級法律援助管理機構,根據需要在各地或者社區設置專門的法律援助實施機構。3.法律援助機構既組織、又實施援助服務的混合模式。此種模式以我國香港特別行政區和新加坡的法律援助管理署最為典型。
法律援助的資金保障和提供服務的模式
在一些法律援助制度較為健全的國家，法律援助經費都依法納入國家財政預算，由國家財政予以支付。如英國和荷蘭的法律援助經費占到了其全國財政支出的1%，丹麥占到了0.5%。世界上諸多發展中國家，如印度、印度尼西亞、菲律賓、泰國、南非等國，也都建立了由政府負責的法律援助財政撥款制度。在我國香港特別行政區，法律援助署的辦案經費撥款沒有上限限制。只要確有需要，可以向政府申請追加撥款。2002年我國政府為法律援助的財政撥款為7804.61萬元，占全國財政支出（22012億元）的十萬分之三點五，與實際需求的差距很大。根據我國經濟發展水平不高、區域經濟發展不平衡的國情，我國可以采用“以政府為主導，社會力量為補充”的方式實施法律援助。
法律援助的對象和范圍
法律援助作為一項法律制度，面向的是全體公民，但是，又不是所有的人、所有的事項都可以申請法律援助的。建立法律援助制度，首先要明確哪些人、哪些事可以成為法律援助的對象。
（一）可以申請法律援助事項的補充
我國《法律援助條例》第10條規定了可以申請法律援助的6種事項，并明確“省、自治區、直轄市可以對前款規定以外的法律援助事項作出補充規定。”目前，在我們所見到的地方性法律援助法規中，均對可以申請法律援助的事項作出了補充規定。從社會發展的現實要求看，法律援助的范圍應當也可以有所擴大，除了經濟困難的當事人以外，某些特殊案件也應當提供法律援助。對某些特殊案件提供法律援助，對于維護社會穩定具有十分現實的作用。
（二）可以申請法律援助對象的明晰
從世界各國的法律援助制度看，都規定經濟困難的公民是法律援助的對象。但是，“經濟困難”一詞是描述性的，經濟困難的具體標準必須根據不同國家、不同地區的經濟發展水平來制定。隨著國家和地方經濟的發展，經濟困難的標準也應當有對應性的體現，即降低經濟困難認定的“門檻”。我國的《法律援助條例》在第11條規定了可以申請法律援助的三種對象，在第13條言明：“本條例所稱公民經濟困難的標準，由省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區經濟發展狀況和法律援助事業的需要規定。”
（三）先行予以法律援助的條件
法律援助制度是維護社會穩定的重要法制手段。經濟困難的群體是指在社會利益分配中處于偏弱地位，即需要社會給予特殊關愛和及時援助的人群。當經濟困難的群體在急需法律援助的緊急狀態下，能否迅即得到便捷、及時、有效的法律援助，是對法律援助制度健全程度的考驗。正義不應當遲到。為了避免正義的遲到，有必要為經濟困難的公民提供法律援助的“直通車”。在情況緊急時，暫不進行經濟困難的條件審查，及時受理并先行指派法律服務人員提供法律援助，允許受援人事后補交有關證明材料，是法律援助的本質要求。
法律援助立法精細化的啟示
從國內外的立法實踐看，法律援助立法正向著讓窮人更多地分享社會進步成果的方向發展，實體性的內容更加精細，可操作性普遍增強。
（一）法律援助是構建和諧社會不可或缺的支柱
長期以來，我們習慣于從人權保護和實現司法公正的角度理解法律援助，而對法律援助在維護社會穩定、構建和諧社會方面的作用發掘不夠。其實，社會的不穩定因素有相當一部分源于經濟困難，經濟困難的人群更容易受到不法侵害。關注民生不僅要解決困難群體的衣食溫飽，更要幫助他們維護合法的權利。法律援助是世界公認的優質制度資源，是人類制度文明的重大成果。充分利用這一制度資源符合執政的規律。對處于絕對貧困、相對貧困狀態的人群提供免費、減費的法律援助，是降低執政成本、提高執政效益的治本之策。
（二）上海理應在法律援助制度建設方面做得更好
我國《法律援助條例》第3條規定：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。”政府責任至少應當體現在如下方面：
1.在立法方面，盡快完成高質量的法律援助的地方立法，形成完善的法律援助制度體系。上海的法律援助工作在全國曾經有過領先地位。國務院公布的《法律援助條例》已經就法律援助的基本原則作出明確的規定，上海的地方立法應當挖掘優勢，整合資源，體現特色，作出精細、嚴密、可操作的制度設計。
2.在財政方面，強化政府撥款責任，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。既然是政府責任就應當毫不遲疑地將法律援助經費納入財政預算，明示政府對法律援助的最低經費保障限額。
3.在管理方面，政府應當更新觀念，進一步正確處理好法律援助是政府責任與 律師有辦理法律援助案件義務的關系。一方面要整合資源，以質價相稱、購買服務的方式，確保提供的法律服務具有一流的質量；另一方面也要統一制定 律師辦案補貼的合理標準，促進法律援助事業的可持續發展。
（三）在權利共享中實行費用分擔的新機制
根據上海的條件，應當確立既盡力而為，又量力而行的原則，積極適當地拓寬法律援助的受益面。必須充分認識法律援助的社會危機化解功能，盡可能降低法律援助的準入“門檻”，使得更多的人受益于法律援助。
在現實中，總有既不是“社會保障對象”，又難以憑借自己的力量支付訴訟費用的人群。從維護社會穩定的大局出發，從引導公民按照法律程序定紛止爭出發，可以嘗試“分擔費用”的辦法，適當擴大法律援助的受益面。所謂分擔費用，是指申請受援人的經濟收入超出經濟困難的標準，但又無力單獨承擔訴訟費用，便可以申請獲得法律援助，但需要分擔部分費用。分擔費用的法律援助具有三方面的積極作用：一是擴大法律援助的受益面，在實際上大大減少公民在通常訴訟中需要支付的費用；二是引導公民運用訴訟手段解決糾紛，且由受指派的 律師代理訴訟，防止當事人濫用權利，過度占用公共資源；三是防止申請法律援助的總量急劇增長。
（作者為上海政法學院發展規劃處處長、編審）
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