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建立多元化多渠道的糾紛解決機制
日期：2012-02-08 作者：李華平
編者按：當前，我國勞動關系矛盾呈現復雜化、尖銳化、群體化等特征，處于矛盾凸顯期，建立多元化、多渠道的糾紛解決機制，是化解社會矛盾，構建和諧社會的必由之路。ADR模式，就是解決勞動爭議機制的有效渠道之一。但是，我國由于勞動爭議調解組織本身存在著較多問題，調解效果并不甚理想。本文試從分析勞動爭議調解組織存在的問題入手，闡述律師參與勞動爭議ADR的可行性，并提出相應的制度構想，以完善現有勞動爭議調解機制，化解勞資矛盾，促進社會和諧發展。
Alternative Dispute Resolu-tion （ADR），這一概念根據字面意義譯為“替代性（或代替性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據其實質意義譯為“審判外（訴訟外）糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”、“法院外糾紛解決方式”等。ADR模式，就是解決勞動爭議機制的有效渠道之一，在世界各國、各地區被廣泛運用并發揮著重要作用。事實上，這種非訴訟糾紛解決方式，即調解制度，在我國歷史淵源已久，曾被西方國家譽為“東方奇葩”。但是，我國在解決勞動爭議機制中，由于調解組織本身存在著較多問題，調解效果并不甚理想。
我國勞動爭議調解組織存在的問題
勞動爭議調解，是指在勞動爭議調解機構的主持下，依照法律、法規、政策和道德規范，在查明事實、分清是非的基礎上，通過疏導、說服、勸說，促使爭議雙方互諒互讓，進行協商，自愿達成協議，從而消除爭議的方法和活動。可見，勞動爭議調解機構是獨立于勞動關系雙方當事人之外的第三方，且應當是通曉國家法律、法規和政策，有著豐富調解技能，能夠促使爭議消除的組織。而從《勞動爭議調解仲裁法》規定的三類調解組織來看，分別在客觀公正性、專業性和自愿性上存有一定的問題，難以達到調解糾紛化解矛盾的良好效果。
一、企業勞動爭議調解委員會的組成先天不足，客觀公正性存有問題，難以化解勞動關系矛盾
《勞動爭議調解仲裁法》規定，企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成。而發生勞動爭議的雙方當事人就是職工和企業，職工代表本身就是企業的一員，調解的客觀公正性如何保障？職工難以信賴該調解組織的調解。《勞動法》還規定，勞動爭議調解委員會主任由工會代表擔任。盡管法律沒有明確規定工會是居中調解和主持方，但是該條款的表述表明工會是“第三方”。而《工會法》明確規定，工會代表職工的利益，是職工利益的代言人。這樣，起居中調解作用的“第三方”缺位，調解的效果可想而知。
事實上，盡管《勞動法》、《勞動爭議調解仲裁法》都規定了企業內部可以設立勞動爭議調解委員會，但是由于沒有強制性規定，企業基本上沒有設立。近日，人力資源和社會保障部出臺《企業勞動爭議協商調解辦法（征求意見稿）》規定，300人以上的企業應依法設立勞動爭議調解委員會。如果沒有解決客觀公正、居中調解這一問題，企業即使設立勞動爭議調解委員會，也難以起到第一道防線的效果，還是形同虛設。
二、基層人民調解組織人員的勞動法律專業知識相對欠缺，專業性較差，影響調解質量，難以化解勞動關系矛盾
《人民調解法》規定，村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會，人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。確實，村民委員會、居民委員會設立的人民調解委員會在及時、便捷化解民間糾紛，防止矛盾糾紛的激化和升級等發揮了重要的作用。
但從實際情況來看，人民調解委員會調解的民間糾紛主要是公民之間的婚姻、家庭、鄰里、繼承、物業、民間借貸等簡單的涉及人身、財產權益方面的民事糾紛。勞動糾紛與其他民事糾紛相比較，是較為復雜的爭議，對其進行處理的知識結構和政策水平有較高的要求。他們不但要通曉國家相關的民事、行政、勞動法律法規，而且還要了解國家有關政策；不但要有相當的理論知識，還要有一定的實際工作能力。而人民調解員的文化程度參差不齊，多數調解員雖熱心公道但文化程度偏低，勞動法律知識欠缺，難以勝任勞動糾紛的調解工作。2006年，上海市高級人民法院、上海市司法局共同制定了《關于規范民事糾紛委托人民調解的若干意見》（滬高法[2006]34號），委托人民調解的八類民事糾紛中也未包含勞動糾紛，由此可見一斑。
三、鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織，具有行政性，在調解中容易忽視“自愿”原則，難以真正消除和化解矛盾
根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮、街道辦事處屬于政府和政府派出機關。由鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織，隸屬于鄉鎮、街道辦事處，具有行政性，在組織調解中往往忽視“自愿”原則，追求效率，容易導致以壓促調，引起當事人的不滿，產生新的社會矛盾。
律師參與勞動爭議ADR的可行性
基于我國勞動爭議調解組織存有客觀公正性、專業性和自愿性等問題的現狀，引入律師參與勞動爭議ADR機制，能有效解決現有調解組織的存在的問題。從操作性上而言，律師參與勞動爭議ADR，具有可行性：
一、化解社會矛盾，維護公平正義是律師職責所在
《律師法》第二條規定，律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。律師參與勞動爭議ADR，化解社會矛盾，就是維護社會公平正義，是律師職責的所在。
“十二五”期間，上海在堅持“創新驅動，轉型發展”的道路中，需要解決包括和諧勞動關系等諸多民生問題。律師參與勞動爭議ADR，能夠發揮律師的獨特專業優勢，是化解社會矛盾的有效舉措。
二、律師具有專業法律知識、有較為豐富的調解經驗，參與勞動爭議ADR，能夠勝任化解矛盾工作
《人民調解法》規定，人民調解員由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任。人民調解委員會委員聘任律師擔任人民調解員，有法律依據，具有可操作性。
律師均是大學本科以上，具有較高文化和政策水平，且通過國家司法考試的法律工作者，有著較為豐富的調解經驗，可以站在客觀公正的立場上，依據法律法規和事實，分清責任，支持糾紛當事人的合理意見，勸說其放棄不合理的要求，促成雙方和解，能夠有效防止矛盾糾紛的激化，足以勝任勞動爭議ADR工作。
三、律師是獨立的第三方，不具有行政性，參與勞動爭議ADR，符合調解的自愿原則
自愿的原則是我國人民調解制度的核心。之所以要強調“自愿”，是因為人民調解不僅依據法律，更多的則是依據公序良俗；人民調解不僅講法，更多地講理、義、情；所以人民調解更多要求“自愿”，而不是強制。
相對于勞動關系當事人，律師是完全獨立的第三方。同時，律師所在單位———律師事務所，是民辦非企業，也不具有行政色彩，不會讓勞動關系當事人因存有壓力而違背自愿調解原則，也不存在以壓促調的情形。
律師參與勞動爭議ADR的制度構想
一、各區縣司法局成立的勞動爭議調解律師團，與本區域的勞動行政部門、街道辦事處、工業區管委會等部門進行對接聯動，接受相關部門的委托，組織調解
以徐匯區為例，由徐匯區司法局成立專業性的勞動爭議調解律師團，調解員全部由專職律師組成。徐匯區司法局負責與徐匯區勞動行政部門、十三個街道辦事處和鄉鎮、漕河涇工業開發區進行對接聯動，接受委托，安排勞動爭議調解律師團參與勞動爭議ADR，發揮事前預防、事中調處、事后化解矛盾糾紛作用。尤其是針對群體性勞動糾紛以及社會影響重大的裁員、工傷事故等糾紛，區司法局可安排勞動爭議調解律師團主動與各相關部門聯系，第一時間參與矛盾化解工作。
為確保勞動爭議調解律師團能夠及時便捷、公正公平、專業高效地開展工作，區司法局負責對其進行常態化的管理、監督和考核，并可委托上海市律師協會勞動法業務研究會進行業務指導。
二、各區縣司法局負責選拔勞動爭議調解律師團成員，設立調解員名冊
各區縣司法局負責選拔參與勞動爭議ADR的調解律師，確定遴選標準，擇優選用。在設定律師調解員的遴選標準上，可參照《勞動爭議調解仲裁法》和《人民調解法》有關仲裁員和人民調解員的標準。
仍以徐匯區為例，律師調解員的遴選標準為：（1）本人自愿報名，并經律師事務所同意推薦；（2）公道正派、熱心人民調解工作；（3）熟悉勞動法律知識，每年辦理勞動爭議案件20件以上；（4）律師執業滿三年；（5）無任何不良執業記錄。只有符合上訴標準的律師，才可納入勞動爭議調解律師團，建議設立任期為一至二年，可以連選連任，設立律師調解員名冊。
2010年，徐匯區司法局和徐匯區人民法院共建徐匯區訴調對接中心，由徐匯區司法局推薦律師參與人民調解。這一創舉，反響熱烈。但筆者認為存在兩個問題值得探討。第一，參與訴調對接中心的5名律師都是實習律師，還不是執業律師，調解經驗不夠豐富；有的根本還沒有辦過案件，尚處在學習階段。而訴調對接中心是化解矛盾、解決問題的機構，不是法律實務實訓基地，需要的是成熟的專業調解人員。第二，安排在訴調對接中心工作的時間為6個月。長達半年的時間讓執業律師放棄手中工作，全身心投入到訴調對接的公益工作，可操作性不大，這也是導致只是安排實習律師到訴調對接中心全日制工作的原因。
因此，筆者認為，勞動爭議調解律師團不應采用訴調對接中心模式，而應參照商事仲裁模式，設立律師調解員名冊，根據案件要求從名冊中選派律師參與勞動爭議ADR。這樣既能保證調解員本身擁有較為豐富的實踐經驗，又能解決執業律師無需為了參與人民調解而不得不“中止”執業的矛盾。
三、各區縣司法局制定勞動爭議調解律師團執業回避制度和懲戒制度，并將調解員名單向社會公布，接受社會監督
為確保參與勞動爭議ADR的公正性和公益性，勞動爭議調解律師團成員應當遵守《勞動爭議調解仲裁法》和《人民調解法》的有關回避制度。另外，基于律師的身份特殊性，建議在此基礎上再增加兩條回避制度：第一，律師調解員不得調解本人所在律師事務所其他律師代理的案件，不得調解律師事務所擔任當事人常年法律顧問的案件。第二，在任期內及任期結束后一年內，律師調解員不得在本區仲裁和法院系統代理勞動爭議案件。
與勞動爭議調解律師團執業回避制度相配套，各區縣司法局還應根據《律師法》等規定制定相應的懲戒制度。律師調解員在任期內怠于履行調解職責、玩忽職守或違反回避制度的，各區縣司法局依法給予行政處分和行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
四、把律師參與勞動爭議ADR納入律師提供法律援助范疇，參照律師辦理法律援助案件方式，各區縣司法局采用公益性和政府購買服務相結合的方式，給予相應的精神和物質激勵。
《律師法》第四十二條規定，律師、律師事務所應當按照國家規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，維護受援人的合法權益。為鼓勵律師積極參與勞動爭議ADR，應將其納入律師履行法律援助義務范疇。
各區縣司法局應采用公益性和政府購買服務相結合的方式，給予相應的精神和物質激勵。在評選“上海市優秀律師”、“先進集體和個人”等司法行政系統評優推優中，律師履行法律援助義務，參與化解矛盾應占有相當的比重。同時，律師參與勞動爭議ADR中，會犧牲較多的時間和精力，在遵守回避制度過程中也可能會造成直接或間接的損失，建議參照法律援助方案，給予一定的物質補貼。
結語
筆者認為：律師參與勞動爭議ADR，并不是對現有勞動爭議調解組織形式的顛覆，而是有益的補充，是探索建立多元化、多渠道的糾紛解決機制的嘗試。律師參與勞動爭議ADR，是“發揚傳統、堅定信念、嚴守紀律、執業為民”的實踐與創新，應值得推廣。
滬公網安備 31010402007129號
