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征收集體土地、房屋補償存在的問題及對策
日期：2013-11-18 作者：汪 灝 周海英
近年來，隨著本市經濟建設持續、快速發展，每年都有大量重大項目、實事工程、招商引資項目等進行開發建設。由此導致了大量的集體土地、房屋的征收補償，引發了日益突出的征收補償安置方面的矛盾。征收集體土地、房屋補償（以下簡稱“征地房屋補償”）中存在的問題已在一定程度上影響了本市各區縣的經濟和社會發展。特別是近一年來，由于新規定的陸續頒布，除原有在拆遷工作中存在的一些問題外，又造成了一些新的矛盾。在進行廣泛調查研究后，結合各區縣地方經濟社會發展的狀況，筆者對征地房屋補償存在的問題進行剖析并提出了相應的對策和建議。
一、征地房屋補償存在的主要問題
（一）征地房屋補償的法律規定不完善
目前我國及本市對國有土地征收方面的法律、法規的規定相對較為完善。除了《土地管理法》和《土地管理法實施細則》的相關規定外，國務院于2011年1月21日公布了《國有土地房屋征收與補償條例》。上海市人民政府根據國務院的條例規定，于2011年10月19日公布了《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》。而對集體土地、房屋征收補償的法律規定相對不完善，立法滯后。根據《土地管理法》第四十三條的規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬農民集體所有的土地?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l規定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施。第四十七條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。上述對征地房屋補償的規定較為原則，需要一部操作性較強的法規作出規定。然而，對于征地房屋補償及安置的具體實施意見，國務院至今沒有出臺相應的規定。但由于在經濟建設和社會發展中需要征收大量的集體土地。上海市人民政府于2011年11月4日印發了《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》，該規定也系暫時性規定。在執行該規定時，也需要區縣人民政府制定土地使用權基價、價格補貼標準及臨時安置補助費等一些具體的補償標準。
另外，即使本市印發了《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》，由于國務院沒有在征地房屋補償方面作出規定，該暫行規定在許多方面并不完善。首先，在征收集體所有土地的目的方面，《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》沒有作出明確的規定。根據我國《物權法》第四十二的規定：為公共利益需要，可征收集體所有的土地。而目前本市征收集體所有的土地系為了重大項目、實事工程、招商引資項目的開發建設；其次，在被征地房屋補償的對象方面，《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》中征地補償的對象為宅基地使用權人或房屋使用權人，而對集體土地的所有權人的補償沒有作出規定；再次，對于補償安置協議的簽約主體，《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》要求的簽約主體系區縣征地事務機構，而其規定的補償主體是區縣人民政府。征地事務機構作為具體實施征地房屋補償工作的部門，只是代表人民政府具體實施征地房屋的補償工作，征地事務機構是否有權與被征收對象簽訂補償安置協議也有待探討。
（二）征地房屋補償的程序不嚴格
由于集體土地征收房屋補償法律、法規方面不完善，并且《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》授權各區縣人民政府制定的具體征收補償標準遲遲不出臺。部分區縣仍沿用2002年4月10日上海市人民政府印發的《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》。同時，由于征地補償工作與社會發展不相適應，導致征地房屋補償工作出現了很多的問題和矛盾。特別是一些鄉、鎮人民政府沒有嚴格按照法律程序征收集體土地，而是采取“協議拆遷”的方式進行征地房屋的補償。
所謂“協議拆遷”，一般是指項目沒有依法取得房屋拆遷許可證或征地未經依法批準，鄉、鎮人民政府或其委托的公司與宅基地使用人或房屋所有人按照相關補償安置標準協商簽訂房屋補償安置協議。即通常所說的先拆遷后征地的情況。“協議拆遷”是一個普遍性的問題，本市各區縣均存在這種情況。特別是隨著經濟較快的發展，為了項目的快速推進，“協議拆遷”已成為部分區縣征地的主要形式。但對于“協議拆遷”項目，拆遷人與被拆遷人所簽訂的“拆遷補償安置協議書”的效力，在法律理論及司法實踐中均存在較大爭議。根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》，征收集體土地房屋中實施房屋補償，應先取得征地批準手續。在未取得征地批準手續而進行“協議拆遷”，可能出現一系列的后遺癥。包括房屋補償安置協議的法律效力有待認定；宅基地使用人或房屋所有人不肯簽訂房屋補償安置協議，不能強制要求其簽訂，也不能啟動司法強遷手續；對于“協議拆遷”項目，即使簽訂了房屋補償安置協議拒不搬遷的，也不能由土地管理部門責令其限期交出土地并搬遷，也無法進行司法訴訟。鑒于上述情況，因項目實施“協議拆遷”，往往會產生不穩定及安全問題，也影響了項目的正常推進。因“協議拆遷”往往產生一個基地上大部分人簽訂了協議并搬遷，而留有部分宅基地使用人或房屋所有人不肯簽訂協議或即使簽訂協議卻不肯搬遷，導致項目停滯。而對于這部分人，無論從行政方面或司法方面，均無能為力。目前也沒有任何辦法解決這種狀況。
（三）征收補償的費用不到位
《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第九條規定：“征收補償費用包括用于貨幣補償的資金和用于產權調換的房屋。用于貨幣補償的資金應當在征地房屋補償方案公告前應足額到位，并做到專戶儲存、?？顚Ｓ?。用于產權調換的房屋在交付時應當符合國家質量安全標準和本市住宅交付使用許可標準，并產權清晰、無權利負擔?！?/span>
首先，對于貨幣補償資金問題。在實際的征收過程中，往往資金不能及時足額到位，補償款不能足額支付。部分區縣在支付補償款方面的具體做法為在宅基地使用權或房屋所有權人交付房屋鑰匙后支付部分補償款，大部分的補償款作為其將來購買安置房的資金進行留存。由于征收補償費用不能及時足額到位，嚴重阻礙了征收工作的順利開展。
其次，對于用于產權調換的房屋，即安置房，其建設和交付嚴重滯后。根據某區住房保障和房屋管理局的統計，截至2012年5月底，該區在外過渡的被征收戶數有4700戶，需求面積94萬平方米。2012年5月至2014年底預計征收戶數還有8800戶，需求面積182.57萬平方米。而安置房建設滯后的主要原因系建設資金短缺。
綜上，關于征收補償費用問題，具體表現在用于貨幣補償的資金不能及時足額到位；用于建設產權調換的房屋的建設資金短缺。
（四）申請司法強制執行的操作性不強
《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第二十六條第二款規定：“宅基地使用人或者房屋所有權人在責令交出土地的決定規定的搬遷期限內拒不搬遷的，由區（縣）土地管理部門依法申請人民法院強制執行。”但最高人民法院于2012年3月26日公布了《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》，該規定從2012年4月10日起施行，根據該規定，人民法院強制執行的系國有土地上的房屋。對征收集體土地的房屋補償，盡管《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》第二十六條第二款作了規定，可以依法申請人民法院強制執行，但具體如何操作，至今法院系統未作出具體規定，上海市高級人民法院也未作出相關規定。
另外，在征收集體土地、房屋補償工作中，還存在著征收基地戶口遷入問題，安置房緊缺、過渡期長的問題以及補償標準的差異等問題。對于上述存在的問題，針對性提出如下對策及建議。
二、解決征地房屋補償存在問題的對策及建議
（一）盡快制定出臺各區縣征收補償安置標準
根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》的規定，包括同區域新建多層商品房每平方米建筑面積的土地使用權基價及價格補貼標準、搬家補助費、設備遷移費（搬遷費）、過渡期內的臨時補助費（臨時安置費）、獎勵費等均授權區（縣）人民政府制定公布。由于本市大部分區縣至今未制定出臺相應補償標準，目前的征收補償安置標準仍沿用老標準。但老的補償標準由于《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》的廢止而隨之失效。
同時，根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》的規定，由區（縣）土地管理部門下屬的征地事務機構具體實施征地房屋的補償工作，并由區（縣）征地事務機構與宅基地使用權或房屋所有人簽訂房屋補償安置協議。今年，各區（縣）征地和房屋征收補償事務中心相繼正式掛牌成立。在區（縣）征地事務機構成立后，補償安置協議應由區縣征地和房屋征收補償事務中心與宅基地使用人或房屋所有權人簽訂，同時應按新的補償標準簽訂協議。根據新規定，征地房屋補償以合法有效的宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件計戶，按戶進行補償。所以，根據上述規定，各區縣征收補償安置新標準制定出臺后，包括拆遷基地戶口大量回流、重復安置、假離婚分戶等問題均將迎刃而解。
（二）適當運用司法訴訟，加快推進司法強遷
根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》的規定，宅基地使用人或者房屋所有權人在責令交出土地的決定規定的搬遷期限內拒不搬遷的，由區（縣）土地管理部門依法申請人民法院強制執行。由于各區縣征收基地均有一些所謂的“釘子戶”，在規定的期限內不肯搬遷，有的宅基地使用人或者房屋所有權人已逾期搬遷兩年以上，甚至更長的時間。同時，部分人漫天要價，使得征收實施單位無能為力。這部分人的行為嚴重影響了各區縣重大項目、實事工程及招商引資項目的順利推進。所以，本市房屋管理部門及土地管理部門應及時與法院進行溝通，協調司法強制執行的機制，爭取通過司法強制執行，以案說法，提高公民的法律意識，帶動同基地的其他人順利搬遷。
對于“協議拆遷”方式，建議向法院訴調中心申請調解，爭取得到法院的支持。如某區宅基地使用人李某，于2011年11月30日簽訂了“補償安置協議”，根據協議約定，李某應于協議簽訂后的七天交付鑰匙并搬離房屋。但協議約定的搬遷期限到期后，李某不肯搬離。征收實施單位多次做他工作，仍不肯搬離。為此，征收實施單位向法院訴調中心申請調解。在調解中，法院委托的調解人員向李某耐心勸說，講法說理。終于，在調解人員的主持下，此案圓滿解決，李某也按調解協議確定的時間按期搬遷。需要說明的是，對于上述案例，是在法院訴調中心調解下解決的，因目前該類案件是否屬于法院的受案范圍尚不明確。據了解，需待我國的《土地管理法》修訂后才能明確。
（三）保證征收補償費用足額到位
征收補償資金到位包括兩個方面，即對于用于貨幣補償的資金在房屋征收決定作出前（或在征地房屋補償方案公告前）足額到位，專戶存儲、?？顚Ｓ?；對于用于建設產權調換房屋的資金應及時到位。保證征收補償費用的足額按時到位，才能確保征收補償工作的順利進行和項目的按時推進。所以，對于征收補償費用不能足額到位的項目，各區縣政府不能作出批準征收集體土地的決定。對于資金能夠落實、征收補償費用及時足額到位的項目，政府應給與支持。
?。ㄋ模┰O置征收補償機構，加強從事征收補償工作人員的隊伍建設
根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》的規定，區（縣）房屋行政管理部門組織實施本行政區域的征地房屋補償工作。街道辦事處、鎮（鄉）人民政府，應當配合做好征收與補償相關工作。根據上述規定，征收補償具體實施單位由原鄉鎮、街道具體實施拆遷安置補償工作變為由區縣房屋、土地管理部門具體實施。征收補償實施單位的變化，直接導致了實施人員的變化。這種變化將直接影響到征收實施機構的設置、人員的配備和銜接等。關于機構設置、人員配備等應由各區縣政府與房屋管理部門、土地管理部門、組織人事部門及各鄉鎮、街道進行協調，依法形成征收補償的條線機構設置和相對應的工作人員。
同時，對于從事征收補償的工作人員，應通過有關法律知識、業務知識的培訓考核，持證上崗。政府應考慮年富力強、具有一定法律知識和業務知識的人員從事征收補償工作，在編制、待遇等方面優先考慮。
（五）建立征收補償的監督機制
根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》的規定，市、區（縣）監察機構應當加強對參與房屋征收與補償工作及參與征地房屋補償工作的政府、有關部門或有關單位及其工作人員的監察。而上述內容，并沒有對征收補償安置工作的其他監督機制作出規定。鑒于征收補償安置工作需要公平、公正、公開。建議各區縣對征收補償工作引人外部評價（第三方監督）機制。由群眾代表、人大代表、政協委員、專業人員等組成，并由各區縣政府抽調上述人員組成評價小組，對項目征收中的資料依據、安置人口認定、補償標準、補償費、安置房的建設等進行評估和監督，接受群眾和輿論的監督。
除上述對策和建議外，本市各區縣還應避免“協議拆遷”，增加征地房屋補償工作的透明度，同時對征地項目建立風險評估機制。
綜上，由于征地房屋補償方面的法律法規的制定跟不上經濟發展和社會發展的需求，在征收房屋補償安置中存在一些問題和矛盾。只要政府機關積極研究加快制定完善征收房屋補償方面的規定；各區縣人民政府及相關單位領導重視存在的問題，著力解決征收集體土地房屋補償工作的矛盾；征收實施單位及工作人員不斷探索，積極推動征收補償安置工作的發展，本市各區縣的征地補償工作必將不斷規范，為上海市經濟又好又快發展和社會的和諧穩定作出貢獻。●
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