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五大新城，從“新”出發：首次寫入上海市政府工作報告引發代表委員熱議
日期：2021-01-28 作者：潘高峰 楊潔 楊歡 閱讀：4,390次
來源：新民晚報
記者：潘高峰 楊潔 楊歡
編輯：呂倩雯
站在“十四五”的新起點眺望上海未來，一場“脫胎換骨”的改變，已注定發生。
昨天上午，上海市第十五屆人大五次會議開幕，市長龔正在政府工作報告中指出：上海將以五個新城建設為發力點，優化市域空間格局。這也是“五個新城”首次寫入上海市政府工作報告。
按照此前公布的上海“十四五”規劃建議，新城指嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城，目標要求是“產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利”，定位是獨立的綜合性節點城市。
“獨立”“綜合”“節點”，通過這些關鍵詞可以看出，未來的新城將自成一體，不是郊區新城，不是城市副中心，也不是衛星城。也就是說，隨便拿出一個來，都是一個現代化的城市。
新城發力，如何發？怎樣新？今年兩會上，代表委員紛紛出謀劃策，來聽聽他們的見解。
圖說：青浦新城核心城區航拍。新民晚報記者 徐程 攝
突破發展瓶頸 做好頂層設計
新城建設，格局要新，首先要突破的是觀念桎梏。
市人大代表、上海社會科學院副院長王振認為，過去大家總習慣講“郊區五大新城”，而“郊區”的符號，正是五大新城發展面臨的瓶頸、需要解決的短板。“上海有一個傳統觀念，叫‘大城市、小郊區’。上海的郊區雖然很大，卻是為中心城區提供配套服務的空間。這樣的傳統觀念，多年來把五個新城的發展框住了，沒有充分發揮潛能。”
王振認為，未來的新城建設，既不能把它們當作疏解中心城區人口的區域，變成“臥城”“睡城”；也不能作為房地產的依賴空間，而是要通過更強大的產業功能，進一步吸引人才，特別是年輕人，增強發展活力與后勁。放眼長三角區域的版圖，五個新城的區位都非常重要。“比如南匯新城，現在是上海對外開放的前沿陣地，有浦東國際機場、洋山港、杭州灣，這是非常獨特的、在全國乃至全世界都找不到的區域空間。”王振的手在空中劃了一道弧線，“五大新城面向長三角，也面向整個長江經濟帶、面向全國。這么好的空間區位，應該在上海的‘四大功能’建設中發揮作用，進而服務全國。”
今年，上海市政協已將“推進五大新城建設，著力優化市域空間格局”列入年度協商議政計劃，并啟動了市、區政協聯合調研。
上海市政協常委、人口資源環境建設委員會主任陸月星認為，“五大新城”的建設是上海未來發展具有活力的重要增長極和新的戰略支點，新的功能定位決定了它們必須在精準化、差異化上下功夫。他認為，上海“五大新城”的區位特點、發展基礎不一，各自新的功能定位既要體現共性、互補，又要體現個性、特色，實現錯位發展。
上海市政協委員、市政協社法委副主任張毅也有類似的觀點。“上海的中心城區，現在同質化還是蠻嚴重的，大家都在集中做幾個產業，最后變成比招商條件，比政策條件，不能說是惡性競爭，但我認為并不是一件好事。”張毅認為，五大新城建設，應該首先做好頂層設計，分析自身優勢，實現差異化競爭。
“差異在什么地方呢？比如產業基礎，比如人才基礎，比如跟長三角周邊地區能夠形成相互支撐、相互補充的比較優勢等等，唯有如此，未來才能更好地和長三角融為一體。”張毅表示。
探索產城融合 實現職住平衡
遠香湖畔，“千米一湖、百米一林、河湖相串、荷香滿城”的生態基底讓人心曠神怡。“十四五”期間，這里將成為嘉定新城核心區的公共活動中心。新年伊始，遠香湖“一環三路”智慧交通及景觀提升工程啟動，正在打造上海“第一條商業示范無人駕駛線路”。
“智慧交通是撬動嘉定新城發展的重要增長點，也是產城融合的一次探索。”在市人大代表、嘉定區經濟委員會主任蔡寧看來，前期新城建設以提升城市功能為主，嘉定新城核心區環境優美，但“產”的一面偏弱，“頭部企業數量較少、輻射能力不強，產業集聚效應有待加強。”另一方面，嘉定新城的拓展區域北部工業區是重要的制造業基地，但“城”的一面偏弱，居住、交通等配套設施有所欠缺。蔡寧代表認為，目前五大新城都不同程度地存在產城割裂、職住分離的現象。
對于這種現象的存在，上海市政協委員、市政協人口資源環境建設委員會副主任胡蘇云深有同感。她認為，原來的發展格局中，以中心城區為核心的全市范圍的產城不融合、職住不平衡，主要原因是新城的產業不發達，職位缺少，從而成為產業聚集、職業多樣的中心城區的“臥城”，造成交通潮汐式人流和脈沖式交通，也帶來城市的安全隱患。
五大新城具有發展制造業與戰略性新興產業的優勢，也是上海未來發展中最重要的經濟基礎與核心競爭力。產業強、創新強，則新城強，新城發力要在形成更強的產業集聚力和創新力上首先布局發力，才能為產城融合、職住平衡打下基礎。
蔡寧認為，要做到這一點，一方面，要設立市級專項產業基金，發揮基金的引導和帶動作用，吸引風險投資、產業資本等社會資金共同支持新城的新興產業發展；另一方面，隨著產城融合的深化，要同步完善城市功能，從功能單一的工業園區向功能多元的城市空間轉變。
既要功能完備 也要生態宜居
很多代表委員眼中，未來五大新城的人口量級至少是百萬級。為了支撐新城的未來發展，這些人口絕不是簡單導入，而是要通過功能完備、生態宜居的優厚條件，通過增加優質公共資源配置，建設便捷交通體系，塑造新城文化特色等，吸引大量年輕人和青年人才的涌入。
朱國建、于秀芬等多位市政協委員調研發現，目前，市郊公共基礎設施配套以及城市綜合管理水平普遍不高。以醫療設施為例，2018年，市郊八區每百萬人擁有的二級以上指定醫療機構數量僅為6.02家，而七個中心城區平均值則為17.71家，差距接近三倍。此外，2020年，中心城區地鐵站密度為0.43座/平方公里，而郊區地鐵站密度僅為0.02座/平方公里，相差20余倍。
市政協委員王訓國也認為，唯有提高居住、交通、教育、醫療、生活服務、文化娛樂等配套水平，培育城市個性和特色風貌，優化居住環境，才能為五大新城創造有競爭力和吸引力的投資、工作、生活環境。
圖說：奉賢區博物館。新民晚報記者 孫中欽 攝
以交通為例。市人大代表王振中在奉賢工作多年，上下班通勤花費不少時間，因此格外關注五個新城的交通規劃。在王振中看來，奉賢新城應瞄準上海南部交通樞紐，打造“離開奉賢、便到世界”的便捷高效大交通體系。“作為‘新片區西部門戶、南上海城市中心、長三角獨立新城’，奉賢新城要著力增強運輸樞紐能力，構建長三角交通節點、服務上海南部地區、引領杭州灣的樞紐交通網絡，實現地區融合發展。從市級層面研究城郊鐵路、國鐵的選線與規劃預控，加快軌交15號線南延伸段開工建設。”
產城融合，住房更是繞不過去坎。市人大代表張蘊建議，由新城搭建人才租房服務平臺，整合區域內房屋資源，提供租金穩定、租期穩定的房源，確保人才安居樂業。
市政協委員沈志剛則建議，可以有針對性地規劃建設面向產業就業群體的公共租賃住房，提高新城對企業導入和人才引進的吸引力。
“還應該用好中央政策，鼓勵支持有條件的企事業單位在自有閑置土地上建設員工公寓。政府相關部門要在土地使用、規劃審批、建設施工、稅費減免等各方面給與優惠和支持，使中央的好政策真正在上海落地，為企業吸引人才提供實實在在的支持。”
提升治理效能 強化政策供給
在上海重點發展“一城九鎮”時期，松江新城曾經是上海最早啟動開發的新城。
圖說：G60科創云廊。新民晚報記者 徐程 攝
市人大代表、松江區交通委員會黨組書記、主任許銀章告訴記者，松江區委區政府計劃從產業、交通、公共服務等六個重點領域努力實現新城發力，將松江新城建設成為“科創之城、人文之城、生態之城”。不過他也同時指出，新城的打造還需要制度創新的支持。
“目前區級政府的行政管理權限非常有限，特別是在基礎設施的規劃建設方面，自主權太少，前期工作流程長、手續繁瑣、環節多、節奏慢。”許銀章舉例，比如在規劃層面，有總體規劃、詳細規劃、專項規劃編制與評審等，即使非常順利，也要花兩三年時間。進入建設報批階段，還需要項建書、工可、初設、征地、動遷等環節，又要幾年時間。
許銀章認為，以往的辦事效率已不符合新城發展要求，應該進一步加大獨立城市建設的制度創新和供給。“實際上，上海對這方面是很有經驗的，這幾年對社會資本投資的審批制度改革非常成功，政府投資也可以參照借鑒。”
市政協委員王訓國同樣對政策創新制度供給有所期待。在他看來，亟待制定鼓勵引導人才向郊區新城集聚政策，制定加大向郊區新城傾斜的產業政策、財政政策、土地政策、稅收政策，同時，要研究激勵大型公共服務設施資源如大專院校、研究機構、三級甲等醫院、大型演劇場館等向郊區新城轉移的政策。
為了做好這些工作，王訓國認為，需要進一步推進“放管服”改革，提升郊區新城建設涉及的審批管理權限等，讓新城真正成為具有獨立決策能力、具有競爭力的綜合性城市。
上海正在推動數字化轉型，建設數字之都。市政協委員胡蘇云認為這也是一個契機。“過去，新城發展各方面均落后于主城區，借此數字化轉型期，新城可以抓住機遇實現彎道超車。”她建議，在新城建設中加大數字化應用和利用數字化推進聯絡，利用數字技術賦能產業、提升數字化公共服務能力、提升政府數字化治理效能，成為數字城市先行先試的新城區。
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