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預算法修訂草案未上兩會議程
來源：法治周末 日期：2012-03-08 閱讀：4,413次
一度盛傳要上今年"兩會"審議的《預算法》修訂草案，今年仍沒有出現在人大的會議日程上。預算法修訂和提交審議過程如此曲折的原因，主要是因為這部法律影響面非常廣，涉及各級政府以及政府和人大的財權分配，處理起來也很慎重。法治周末記者 戴蕾蕾
一度盛傳要上今年“兩會”審議的預算法修訂草案，今年仍沒有出現在人大的會議日程上。《預算法》的修訂何時能進入全國人大審議，再成疑問。
這是一部極為復雜的法律，兩次連續兩屆被列入“全國人大常委會5年立法規劃”，有法學家稱它是“憲法之下，萬法之上”、“經濟憲法”。
其修訂歷程曲折，充滿爭議，凸顯當前改革的復雜性和難度。
在其列入立法計劃10年后，預算法修正案(草案)終于在2011年年底提請全國人大常委會審議。但是目前草案內容仍未向社會公布。
全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員劉錫榮在接受法治周末記者專訪時表示：“為《預算法》我們呼吁了多年，希望能通過這部法律，確確實實能讓人大替人民擔負起把錢管好的神圣職責，為我們國家科學發展，協調可持續發展，人民當家作主，管好錢，真正體現以人為本，科學發展，公平分配。”
預算公開或入法
《預算法》作為規范國家公共財政收支的一部根本大法，更涉及對現行公共資源的重新配置，是各級政府間、政府和部門間、政府和人大間利益權利關系的重構。
2008年，因提交了一份激情滿懷的發言稿《陽光財政，我盼得頭發已白了》，全國政協委員蔣洪為人所關注。之后的多年，他提的很多議案的中心議題只有一個：預算公開。
他利用專業優勢精心設計問卷，連續三年對全國31個省、市、自治區的財政透明度進行評估，并在每年“兩會”前后公布。
今年“兩會”時，蔣洪告訴法治周末記者，根據他的調研，如果以100分為滿分的話，目前財政的透明度總體情況為22分。
蔣洪介紹說，他今年帶來的幾個提案當中，第一個提案是建議撤銷國保發(1997)5號文件《經濟工作中國家秘密及密級具體范圍的規定》。“這份文件把各級政策的預算收支以及歷年的財政統計作為國家秘密，這與公共財政的改革方向是矛盾的”蔣洪說。
有媒體把2011年稱為是中國財政史上具有里程碑意義的年份―――90多個中央部門首“曬”三公經費，公眾也給予了很多掌聲。
蔣洪表示，“三公”公開還需要說明經費統計的口徑，目前已經公開的預算支出中，存在功能分類多、經濟分類少的現象。他今年帶來的第二份提案是建議公開預算支出時加強對經濟分類信息的公開，“公眾通過經濟分類了解到具體花銷，這對預算的監管非常重要”。
自2007年政府收支分類體系改革后，政府公共管理機構和事業型企業的一般預算收支、基金預算收支、債務預算、預算外收支和社會保險基金收支被納入了統一的分類體系，并按照統一的標準，設置了收入分類、支出功能分類和支出經濟分類。
而在2011年，多個中央部委及地方省廳公布的部門預算中，公開透明度雖大為提高，但是所公開的預算支出信息中，多為功能分類。
“功能分類主要是按照政府活動的目的劃分，例如教育、醫療衛生、公共安全等。而經濟分類就是根據支出的實際用途劃分，人員工資、獎金、差旅、接待、會務、汽車購置等行為都在支出經濟分類中。”蔣洪說。
“這樣的支出分類是日常財務上最詳細的記錄，是最容易拿到的數據。支出經濟分類是從另外一個維度審視預算支出。站在公眾的立場上，這是編制一份讓大家都看得懂的預算的最好動力。”蔣洪認為。
值得注意的是，預算公開，現行《預算法》并無相關規定，在2010年《預算法》第一版修改稿中雖提出公開，但規定“預算公開的具體內容由國務院規定”，這都無疑體現了權力之間的拉鋸。
長期研究此問題的蔣洪手上也僅有第一版修訂稿，尚未見到2011年底審議的草案。蔣洪建議應將預算法修訂過程向全社會公開。
全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青則建議在預算法中增加預算公開章節，“只有立法了，才能有法可依”。
另據人大相關人士透露，代表委員的議案提案和建議，他們都非常重視，會給大家一個滿意的結果。
《預算法》修訂有助反腐
對1994年出臺的《預算法》進行修訂是久議之題，法律滯后于現實已是共識。
中國人民大學法學院朱大旗教授曾告訴法治周末記者，《預算法》通過之時還是市場經濟初創時期。現在，公共財政改革已經從最初的構建框架發展到現在的完善公共財政體制，無論從實踐，還是從理論來看，《預算法》的修改已是勢在必行。政府預算編制、執行、監督等的一些實踐和改革意圖，也需要在《預算法》中得到體現。
中國真正意義上的公共財政預算改革是從1999年開始的，國庫統一支付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類、部門預算等改革成果需要納入法律范疇，多年來財政預算出現的隨意、混亂、不透明的弊病需要修正，預算執行和監督權力需要加以明確。
《預算法》啟動修改討論是2004年，其后曾多次進行討論，2007年亦曾有過一次未果的修改版，2010年的修改草案是由全國人大和財政部共同完成的，此后一直處于修訂過程當中。
《預算法》修訂和提交審議過程如此曲折的原因，“主要是因為這部法律影響面非常廣，涉及各級政府以及政府和人大的財權分配，處理起來也很慎重”。幾次參與預算法修訂征求意見會議的人大代表葉青告訴法治周末記者。
從“公共財政”的角度出發，《預算法》是對政府收入和支出的權力進行約束的一部法律。
“從制度上來看，現行預算法確立的預算決算制度還是同級黨委領導下的行政主導型的，預算制度還沒有完全納入人大監督的范圍。”中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏曾向法治周末記者表示。
“修訂預算法，應實現預算權力在政府與人大之間的合理配置，尤其應補強預算編制、審議機構，加強預算工作人員配備，提高政府與人大理財能力，促進預算編制的科學、合理、公平及預算審議的實質化，加強對權力運行的制約與監督。”朱大旗表示。
曾為中紀委副書記的劉錫榮，在中紀委待了10年多，如何防治腐敗的問題一直在他的腦子里盤旋，“光靠自覺，不靠制度來管錢，那能管得住嗎？”
劉錫榮提出要“五法反腐”，其中一部法律就是指《預算法》。“要鏟除腐敗產生的溫床，預算法出來后，一大意義就是鏟除了腐敗的溫床。”
劉錫榮告訴法治周末記者，大家寄予厚望的這部法要搞好，要真正體現人民當家作主。以法律的形式體現勞動人民在自己錢的問題上有發言權。
地方經驗能否入法
多年來，雖然《預算法》的修改一直跌跌撞撞，但在地方，預算改革的試驗一直也在進行，在地方預算改革的過程中，許多做法已然突破了現行《預算法》，但這些改革經驗是否能吸納進《預算法》修訂過程中，尚無定論。
在預算公開方面，廣州市財政局的預算公開、河南焦作的財政預算公開、四川省巴州區白廟鄉的賬務公開，都得到了良好的社會反響。而在河北、河南、上海等地預算實驗中的民主懇談會、提升人大代表權力的做法，也是突破。
在上海閔行，在政府編制預算時，不僅區人大財經工委提前介入預算編制，組織預算項目聽證會，對政府預算安排草案進行評審，區政府也會邀請人大代表對一些實事工程和建設項目進行評審和篩選，并將人大代表的一些建議吸納到預算中。而且，10名人大代表就可以提出預算修正案。不過，閔行的人大代表尚未將這一權力付諸實施。
在浙江省溫嶺市新河鎮，自2006年開始，5名以上人大代表聯名就可以提出預算修正案，修正案若獲得全體代表半數以上支持，則通過成為預算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代會上，共提交了24份“預算修正議案”，其中有3份“預算修正議案”獲得通過。
據蔣洪介紹，陜西、云南、廣西等地已將經濟分類的部門預算支出情況進行了公開，“但是這種試點并非普遍現象。”蔣洪說。
而湖北、山西、云南、海南、廣東、河北等省份，通過地方立法，明確了人大具有預算修正權。近些年，廣東省人大代表經常將這一權力付諸實施。
“受制于財事權分配的限制，目前地方的試驗都面臨著上位約束的問題，預算改革必須是自上而下，做好頂層設計。”蔣洪說。
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