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《上海律師》
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律師參與社會突發(fā)事件 應(yīng)對的工作機制
日期：2015-12-29 作者： 黃浦區(qū)司法局
在全面推進依法治國的大背景下，律師的作用得到了廣泛的認可，這意味著律師須肩負起更多的社會責(zé)任，積極投身于社會工作，因為這是權(quán)利，也是責(zé)任，更是時代潮流下的律師使命。
在“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，黃浦區(qū)政府便第一時間引入律師一同參與事件的應(yīng)對工作，以創(chuàng)新的工作方式，合法、合理、高效、有序地開展并完成了社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，取得了法律效果與社會效果的良好統(tǒng)一。本文即以該事件為例，探討律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對的工作機制，以期形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，從而既有利于發(fā)揮律師群體法治中堅力量的積極作用，也有助于今后社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的依法開展。
一、社會突發(fā)事件概述
（一）社會突發(fā)事件的概念
近年來，“社會突發(fā)事件”一詞使用頻率越來越高，且往往與“突發(fā)公共事件”相互替代使用。那么，該如何定義“社會突發(fā)事件”這一概念？
一般而言，人類社會沒有預(yù)料或難以預(yù)料而突然發(fā)生的事件通常都可以稱為“突發(fā)事件”。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）則是從一般性和特殊性相統(tǒng)一的視角出發(fā),較為科學(xué)和準(zhǔn)確地界定了突發(fā)事件的概念，該法第三條規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”本文所謂的“社會突發(fā)事件”，其實一如前述《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對“突發(fā)事件”的定義及《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中對“突發(fā)公共事件”系“指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件”的定義。有學(xué)者從行政法學(xué)的視角出發(fā),認為行政管理領(lǐng)域發(fā)生的一件事情,當(dāng)且僅當(dāng)其兼具大、急、公三個特性時,才是突發(fā)公共事件。事件通常是由于“大”而引起注意的；“急”就是驟然而至,始料未及；“公”就是事件是一種“公共”事件,它是“公”的,不是“私”的。
誠然，2014年12月31日23時35分在上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處發(fā)生的，造成36人死亡、49人受傷的擁擠踩踏事件（以下簡稱“12·31”外灘擁擠踩踏事件）符合上述概念定義，即為一起社會突發(fā)事件，且引起了國內(nèi)外廣泛關(guān)注。而根據(jù)《“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件調(diào)查報告》（以下簡稱《事件調(diào)查報告》）中的定性，這是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件。
（二）社會突發(fā)事件的特征
1、事件的突發(fā)性
社會突發(fā)事件的突發(fā)性是指對于突發(fā)事件是否發(fā)生,于什么時間、什么地點、以什么樣的方式爆發(fā),以及爆發(fā)的程度等情況,人們都未能預(yù)見,難以準(zhǔn)確地把握。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，外灘陳毅廣場東南角北側(cè)人行通道階梯處的單向通行警戒帶被人群沖破以后，現(xiàn)場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生。
2、嚴(yán)重的危害性
社會突發(fā)事件造成的損害不僅體現(xiàn)在人員的傷亡、財產(chǎn)的損失上,而且還體現(xiàn)在事件對社會心理和個人心理所造成的破壞性沖擊,并進而滲透到社會生活的各個層面。正如“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后, 為防止危害進一步蔓延，政府通過多種途徑盡快確認傷亡人員身份，及時向社會公布遇難者名單，并對出院傷者進行隨訪；指派專人全力做好傷亡人員家屬的接待、安撫，組織專業(yè)人士對受傷人員和傷亡人員家屬進行心理疏導(dǎo)；通過組織集體采訪、書面發(fā)布、“上海發(fā)布”政務(wù)微博及微信等形式，及時向媒體和社會發(fā)布相關(guān)信息。社會突發(fā)事件發(fā)生后最嚴(yán)重的是對制度的破壞,如果事件導(dǎo)致了公眾對政府管理社會的能力的懷疑,造成了對政府形象的傷害,則其消極作用和影響更甚。因此,任何政府都力求在可能的范圍內(nèi),最大限度地控制社會突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展,并且將其損害降低到最低限度。
3、影響的公共性
社會突發(fā)事件是具有公共性的,涉及公共利益,均對公共財產(chǎn)、公共安全、公共秩序產(chǎn)生消極的、負面的影響。同時,公共性還體現(xiàn)在事件的應(yīng)對往往需要調(diào)動和整合全社會的人力、物力、財力等公共資源和力量,體現(xiàn)出社會突發(fā)事件應(yīng)對處置的公共性。例如“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，政府連夜召開緊急會議，決定成立醫(yī)療救治、善后處置等專項工作組和聯(lián)合調(diào)查組，各組當(dāng)即開展工作，同時調(diào)動全市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源全力以赴救治傷員，在專家會診評估的基礎(chǔ)上，按照“一人一方案、一人一專家”的要求，逐一明確醫(yī)療方案，盡一切可能挽救生命。
4、應(yīng)對的緊迫性
社會突發(fā)事件的突發(fā)性、危害性和公共性直接導(dǎo)致社會突發(fā)事件應(yīng)對的緊迫性。是否能夠及時有效地應(yīng)對處置突發(fā)事件,關(guān)系到整個社會的公共安全和公共秩序。因此,對社會突發(fā)事件的應(yīng)對處置越快,突發(fā)事件所造成的損失就會越小，而對時間的把握度很大程度上決定了突發(fā)事件管理的有效性。“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，在現(xiàn)場維持秩序的民警和市民游客第一時間將被擁擠踩踏的人員移至平地進行搶救。19輛救護車先后抵達陳毅廣場，第一時間開展現(xiàn)場救治和傷員轉(zhuǎn)運。上海市公安局及黃浦公安分局迅速開辟應(yīng)急通道，調(diào)集警用、公交及其他社會車輛，將受傷市民游客就近送至醫(yī)院搶救，同時迅速組織力量收集信息，及時聯(lián)系傷亡人員所在單位和家屬。
二、社會突發(fā)事件應(yīng)對的體制與原則
（一）社會突發(fā)事件應(yīng)對的體制
社會突發(fā)事件應(yīng)對,指的是行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及其他責(zé)任主體為克服突發(fā)事件對社會可能造成或者己經(jīng)造成的嚴(yán)重危害,依據(jù)預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的基本原則,依法行使應(yīng)急處置權(quán)所采取的各種預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救助、事后恢復(fù)與重建等活動與措施的總稱。
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。”第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責(zé)。突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害的，應(yīng)當(dāng)及時向上級人民政府報告。上級人民政府應(yīng)當(dāng)及時采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。”
“12·31”外灘擁擠踩踏事件發(fā)生后，政府部門也正是依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《上海市實施<突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，第一時間成立了醫(yī)療救治、善后處置等專項工作組和聯(lián)合調(diào)查組。
（二）社會突發(fā)事件應(yīng)對的原則
1、法治原則
應(yīng)對社會突發(fā)事件應(yīng)依法辦事。突發(fā)事件的確認應(yīng)當(dāng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》確定;突發(fā)事件的分類和級別的標(biāo)準(zhǔn)須由國務(wù)院制定行政法規(guī)確定;應(yīng)急管理權(quán)由法律授權(quán)并受其制約。在社會突發(fā)事件應(yīng)對中, 有關(guān)人民政府及其部門、公民、法人或其他社會組織均應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)應(yīng)急法定義務(wù)。
2、預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。”
3、公開原則
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門作出的應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)及時公布。”此規(guī)定旨在保障當(dāng)事人與其家屬以及社會公眾的知情權(quán)。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，政府及其部門即是通過組織集體采訪、書面發(fā)布、“上海發(fā)布”政務(wù)微博及微信等形式，及時向媒體和社會發(fā)布了相關(guān)信息。
4、比例原則
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”
三、律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的可行性
（一）法律依據(jù)
1、《中華人民共和國律師法》
《中華人民共和國律師法》（以下簡稱：《律師法》）第二條第二款就律師的社會角色已作明確規(guī)定，律師應(yīng)當(dāng)維護當(dāng)事人合法權(quán)益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。因此，作為“當(dāng)事人合法權(quán)益”、“法律正確實施”、“社會公平正義”的維護者與促進者，律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對處置工作，既有正當(dāng)?shù)囊罁?jù)與邏輯的起點，亦是職責(zé)所在。《律師法》第二十八條更是對律師可以從事的業(yè)務(wù)進行了列舉式的規(guī)定，其中第（一）項是“接受自然人、法人或者其他組織的委托，擔(dān)任法律顧問”、第（二）項是“接受民事案件、行政案件當(dāng)事人的委托，擔(dān)任代理人，參加訴訟”、第（五）項是“接受委托，參加調(diào)解、仲裁活動”、第（七）項是“解答有關(guān)法律的詢問、代寫訴訟文書和有關(guān)法律事務(wù)的其他文書”。該條法律規(guī)定可謂是律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的合法性來源。
2、《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》
《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》第三條規(guī)定：“律師擔(dān)任政府法律顧問，受政府委托辦理下列法律事務(wù)：（一）就政府的重大決策提供法律方面的意見，或者應(yīng)政府要求，對決策進行法律論證；（二）對政府起草或者擬發(fā)布的規(guī)范性文件，從法律方面提出修改和補充建議；（三）參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛；（四）代理政府參加訴訟，維護政府依法行使行政職權(quán)和維護政府機關(guān)的合法權(quán)益； （五）協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟合同、經(jīng)濟項目以及重要的法律文書；（六）協(xié)助政府進行法制宣傳教育；（七）向政府提供國家有關(guān)法律信息，就政府行政管理中的法律問題提出建議；（八）辦理政府委托辦理的其他法律事務(wù)。”該條規(guī)定已明確律師可受政府的委托，辦理法律事務(wù)，其中應(yīng)包括參與應(yīng)對社會突發(fā)事件。
3、《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》
2006年10月8日至11日召開的中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議研究了構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題并通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱：《構(gòu)建和諧社會的決定》）。《構(gòu)建和諧社會的決定》有兩處涉及律師，并分別從“制度建設(shè)”與“組織規(guī)范”的角度，對律師及律師業(yè)在建設(shè)社會主義和諧社會過程中如何發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與積極作用作出了提綱挈領(lǐng)性的闡述，體現(xiàn)黨對律師這一社會角色及相應(yīng)作用的認可與重視。而該決定對整個律師業(yè)及律師個人在執(zhí)業(yè)過程中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與獨特作用促成爭議各方通過合法、適當(dāng)、平和、理智的途徑解決糾紛，鑄劍為犁，從而構(gòu)建和諧社會具有深刻的指導(dǎo)意義。
4、《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》
2014年10月20日至23日召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議對于勝利推進中國特色社會主義各項事業(yè)，全面推進依法治國具有重大的現(xiàn)實意義，會上通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面推進依法治國的決定》）史無前例地多次提及“律師”這一法律職業(yè)，彰顯了“律師”在“依法治國”中的地位與作用。《全面推進依法治國的決定》的說明中開宗明義：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。要推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設(shè)，從法治上為解決這些問題提供制度化方案。”依法治國，建設(shè)法治國家，是中國社會發(fā)展的必然，形成法律職業(yè)共同體是我國法治社會生活的內(nèi)在要求，而律師無疑是法律職業(yè)共同體中不可或缺的核心成員之一。《全面推進依法治國的決定》中更是明確指出，積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。同時，要推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系。此外，還要引入律師參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事。
5、《上海市人民政府關(guān)于推行政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》
上海市人民政府于2015年5月15日發(fā)布的《關(guān)于推行政府法律顧問制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確“推行政府法律顧問制度，是新時期加快法治政府建設(shè)的重大改革舉措。”《指導(dǎo)意見》亦指出，政府法律顧問包括專職政府法律顧問和兼職政府法律顧問，后者由公開選聘的法學(xué)專家、執(zhí)業(yè)律師等非公務(wù)員擔(dān)任。政府法律顧問職責(zé)范圍則包括：研究法治政府建設(shè)重大問題，提出制度建設(shè)的意見和建議；參與重大行政決策研究，提出法律論證、審核意見；參與政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定、審查；參與政府合同、協(xié)議的協(xié)商，起草文本或提出法律意見；參與非訴法律事務(wù)、信訪矛盾化解，提出法律處理意見、建議；參與突發(fā)事件應(yīng)對處置，提出法律處理意見、建議；參與行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等案件的辦理；參與重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險的分析與評估；行政機關(guān)交辦的其他法律事務(wù)。可見，參與社會突發(fā)事件應(yīng)對處置工作，也是律師作為政府法律顧問的職責(zé)之一。
（二）專業(yè)素養(yǎng)
專業(yè)素養(yǎng)是律師參與社會突發(fā)應(yīng)對事件的能力保證。律師是一個專門從事法律工作的職業(yè)。正是鑒于對專業(yè)素養(yǎng)的要求，依據(jù)《律師法》規(guī)定，申請律師執(zhí)業(yè)必須通過國家統(tǒng)一司法考試及在律師事務(wù)所實習(xí)滿一年。這一執(zhí)業(yè)門檻，即意味著律師具備扎實的法學(xué)專業(yè)知識，并且能夠在日常工作過程中，嫻熟地運用法律，去處理并解決問題。
在社會突發(fā)事件的應(yīng)對工作中，不可避免地涉及到法律問題，其中的困難、矛盾與沖突也大多是因為當(dāng)事人在法律法規(guī)與個人利益問題上無法作出理性、正確的判斷及對法律法規(guī)的不了解甚至是誤解所引發(fā)。如“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，部分遇難者家屬以及傷殘人員在政府發(fā)布《事件調(diào)查報告》及《救助撫慰方案》伊始，就不問青紅皂白、非理性地提出異議，既不認同事件的定性，也否認救助撫慰標(biāo)準(zhǔn)的合法性與合理性。他們多受困于情緒而喪失或部分喪失理性分析能力，未能夠依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)和政策客觀地考慮事件的性質(zhì)及衡量救助撫慰標(biāo)準(zhǔn)。面對這種情況，律師可以發(fā)揮其熟悉相關(guān)法律規(guī)范、具有較高綜合素質(zhì)等獨特優(yōu)勢，厘清當(dāng)事人的訴求，協(xié)調(diào)相關(guān)方面的溝通，從而促成爭議的妥善解決。
（三）社會需求
1、政府及其部門的需求
引入律師參與社會突發(fā)事件的應(yīng)對工作，是政府及其部門的需求。律師豐富的辦案及糾紛解決經(jīng)驗恰為應(yīng)對社會突發(fā)事件所需要，律師能夠迅速地將法律、習(xí)俗、道德、事實等運用職業(yè)練就的智慧和審慎巧妙地融合，有利于事件善后處置工作的開展。況且，與政府部門相比，律師作為第三方中立于當(dāng)事人與相關(guān)責(zé)任主體，具有相對獨立性，更能體現(xiàn)客觀、公平、公正，易于得到當(dāng)事人及家屬的信任。律師作為社會突發(fā)事件應(yīng)對工作的參與者，針對不同的個體情況可設(shè)計不同的處理方案，正確引導(dǎo)當(dāng)事人表達及實現(xiàn)合法、合理的訴求，通過律師的參與，有利于降低政府在應(yīng)對工作中的社會管理成本，同時可避免政府及其部門與當(dāng)事人及家屬直接面對面所可能產(chǎn)生的摩擦與沖突，為應(yīng)對工作留有回旋余地。
2、當(dāng)事人及家屬的需求
引入律師參與社會突發(fā)事件的應(yīng)對工作，也是當(dāng)事人及家屬的需求。就以筆者參與“12·31”外灘擁擠踩踏事件應(yīng)對工作的情況為例，在2015年1月4日（即2015年的第一個工作日）上午9時30分，事件遇難者潘某某的家屬一行四人就主動找到黃浦區(qū)某律師事務(wù)所，就潘某某在事件中遭遇意外一事尋求律師的專業(yè)意見，所咨詢的問題除關(guān)于事件的責(zé)任主體及相應(yīng)責(zé)任外，亦涉及死者喪葬、商業(yè)保險理賠、生前工資結(jié)算、遺產(chǎn)繼承等。當(dāng)事人及家屬的這種法律服務(wù)需求，系自發(fā)性的，基于事件而產(chǎn)生，而非為政府及其部門的意志與安排為轉(zhuǎn)移。據(jù)了解，其他遇難者的家屬以及部分傷殘人員也均在事發(fā)后，通過各種方式主動聯(lián)系律師，以尋求法律服務(wù)與幫助。
3、公眾及輿論的需求
引入律師參與社會突發(fā)事件的應(yīng)對工作，還是公眾及輿論的需求。鑒于社會突發(fā)事件往往嚴(yán)重威脅、危害社會的整體利益，為及時有效應(yīng)對、處置事件，控制、減輕和消除社會突發(fā)事件所引起的社會危害，需要賦予政府必要的處置權(quán)力，效率優(yōu)先，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以有效整合各種資源，協(xié)調(diào)指揮各種社會力量。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了政府應(yīng)對突發(fā)事件可以采取的各種必要措施，授予了充分的應(yīng)急權(quán)力，但同時為了防止權(quán)力濫用，把應(yīng)對社會突發(fā)事件的代價降到最低，法律在對社會突發(fā)事件分類、分級、分期的基礎(chǔ)上，明確了權(quán)力行使的規(guī)則和程序，系對權(quán)力的行使予以規(guī)范與限制。由律師（尤其是擔(dān)任人大代表或政協(xié)委員的律師）參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，除有助于工作開展之外，更是集中代表社會公眾及輿論，發(fā)揮“啄木鳥”作用，監(jiān)督政府及其部門依法行政，依法應(yīng)對社會突發(fā)事件。
四、律師的參與有利于社會突發(fā)事件的應(yīng)對
（一）律師的參與有利于事件的客觀、理性判斷
作為法律專業(yè)人士，擁有豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的律師不難對事件的原因、性質(zhì)、責(zé)任等作出基本客觀、理性的分析與判斷，但是對于事件的當(dāng)事人而言，往往囿于立場、身份、情緒以及專業(yè)等因素，加之對程序規(guī)范和有關(guān)規(guī)則的缺乏把握及對于自身過高的估計而又欠缺對事件的全面認識，所作的判斷多是不恰當(dāng)，不夠客觀與理性。由具有專業(yè)優(yōu)勢的律師參與社會突發(fā)事件應(yīng)對工作，來協(xié)助當(dāng)事人進行審查、分析與權(quán)衡，以局外人的立場能在更廣闊的視野內(nèi)作綜合考慮，并幫助當(dāng)事人作出理性的認知與判斷。
其實，在社會突發(fā)事件的應(yīng)對及善后處置工作中，本著“宜順不宜激、宜疏不宜堵、宜解不宜結(jié)、宜散不宜聚”的指導(dǎo)思想，律師可做耐心細致的教育疏導(dǎo)工作，緩解當(dāng)事人及家屬情緒，同時可利用自己的專業(yè)知識，以適當(dāng)?shù)姆绞街v述法言法語，積極宣傳法治，采用溝通、教育、協(xié)商等方法加以處置，動之以情、曉之以理、明之以法，更能有助于當(dāng)事人對事件形成客觀、理性的認識與判斷。
（二）律師的參與有利于提升應(yīng)對工作的效率
在“12·31”外灘擁擠踩踏事件的應(yīng)對工作中，對遇難者家屬和傷殘人員的救助撫慰是工作的重點，也是工作量最大、矛盾沖突最凸顯的部分。鑒于政府及其部門雖非事件的直接責(zé)任主體，但政府及相關(guān)部門仍須承擔(dān)一定的責(zé)任，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也為此受到處分，故當(dāng)事人難免對于政府及其部門在情緒上有所對立與排斥，從而嚴(yán)重影響到工作的正常開展與工作的效率。
作為理性的第三人，律師能夠避免當(dāng)事人非理性化的情緒干擾，減少矛盾各方的直接沖突與對抗。律師的介入與參與，可以有效促進社會突發(fā)事件當(dāng)事人行為的理性化，增加了平和處理、解決問題的可能性。畢竟相對于政府而言，律師是不同于官方的民間力量，其形象更易于當(dāng)事人及家屬接受，也更易于讓當(dāng)事人及家屬接受律師的看法和觀點，這即使得律師與當(dāng)事人及家屬溝通起來比政府更有效，提升了整個事件應(yīng)對工作的效率。
（三）律師的參與有利于增強應(yīng)對工作的合法性與正當(dāng)性
社會突發(fā)事件的應(yīng)對工作不能脫離法治的軌道，務(wù)必在法律的要求下，而律師的參與強化了政府法律專業(yè)力量，有助于政府以法律思維、法律手段解決社會問題，可將事件的處理與解決納入基本的法律框架內(nèi)，運用專業(yè)知識理順法律關(guān)系，審核有關(guān)行為的合法性，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效促進政府及其部門的依法行政、合理行政。
“天下之事,不難于立法,而難于法之必行。”正如黨的十八屆四中全會所提出的，法律的生命力在于實施,法律的權(quán)威也在于實施。法治的實現(xiàn)不僅需要有良好的法律，還需要這些被制定出來的法律得到良好的實施，律師的作用不僅在于促進法律的實現(xiàn)，還可維護法律的正確實施。政府是否依法行政深切關(guān)系到公眾的利益，因此，律師在參與社會突發(fā)事件的應(yīng)對及善后處置工作過程中，可以有效地監(jiān)督政府，既是內(nèi)在增強，亦是對外彰顯應(yīng)對工作的合法性與正當(dāng)性，從而有效避免社會公眾的非議與誤解。（未完待續(xù)）●
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