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行政復議法將修改 公民有望對紅頭文件說“不”
來源：中國青年報 日期：2011-09-13 閱讀：2,584次
行政復議法將修改 公民有望對紅頭文件說“不”
不滿汽車尾號“限行令”、認為政府的“征地批復”不合法、公務員不服人事獎懲決定、學生質疑學校“不授予學位”……這些在現行《行政復議法》下可能得不到受理的爭議，未來一兩年內有望“狀告有門”。
目前，國務院法制辦正在考慮擴大《行政復議法》的受案范圍。國務院法制辦副主任郜風濤近日提出，準確界定“具體行政行為”，考慮將全部抽象行政行為、行政機關的內部行政行為、“公法人”行為、事故責任認定等行為納入行政復議范圍，并加大對“行政不作為”爭議的救濟渠道，將是此“突破點”上應重點研究的六個問題。
這些修改對老百姓意味著什么？中國青年報記者采訪了中國政法大學副校長、行政法教授馬懷德等專家。
對“限行令”提出行政復議
現行行政復議制度規定，對規章以下的規范性文件可以附帶審查。但經過多年實踐，來自一些專家和實務部門的看法是，應當將抽象行政行為全部納入行政復議受案范圍，或者至少將規章納入行政復議受案范圍。
這意味著，諸如北京汽車尾號“限行令”等有爭議的“紅頭文件”，權利受到影響的市民將來有望不必親經“受罰”，就能直接申請行政復議。
2008年9月21日，北京市政府以一紙《北京市人民政府關于實施交通管理措施的通告》(以下簡稱“限行令”)等文件，使“限行措施”成為“常態”。一項涉及數百萬人利益的公共政策，在民意缺聲的背景下出臺。有評論認為，“限行令”部分剝奪了個人所有物的使用權，其規定“限行”及處罰的法律依據并不充分。
2009年1月13日，律師張先生在限號期間駕車上路被罰，遂以“‘限行令’僅為地方政府規范性文件，沒有法律依據”為由，將朝陽交通支隊呼家樓大隊告上法庭，要求確認處罰違法。但這一稱為國內首例“尾號限行案”的行政訴訟，以原告敗訴告終。
“‘限行令’是一種抽象行政行為，因為它針對的是非特定的主體，具有普遍約束力。而當前的《行政復議法》與《行政訴訟法》相比，一大特色就在于它規定可以通過復議具體行政行為，來‘附帶審查’行政機關作出這一行為所依據的規定――抽象行政行為。”馬懷德教授告訴記者，但是在實踐中，這樣的案例卻比較少見。
“因為，‘附帶審查’意味著你不能對‘限行令’直接申請復議。只有當你因為違反‘限行令’被處罰了，才能同時對處罰的依據申請復議。”他表示，“這種制度設計有缺陷，實際上是把人逼到‘以身試法’、以違法方式才能得到救濟權的境地。”
此外，馬懷德教授指出，實踐中由于一些行政復議機關對這一條款缺乏正確理解，對抽象行政行為的范圍存在分歧，因此即使有類似張先生的少數先例，抽象行政行為也沒有得到很好的復議。“要求‘附帶審查’的這些申請人，并沒有得到實惠。這讓大家對這一條款本身不重視，也沒有太多的信心來申請復議抽象行政行為。”
近年來，形形色色的問題“紅頭文件”屢見不鮮。河北東光縣文教局曾下發“紅頭文件”要求小學報名要持父母編制證，湖北漢川市政府辦公室曾以“紅頭文件”名義，要求全市的公務招待都用某種特定品牌的酒，河南沁陽市為吸引投資，更曾在3年內出臺了5個“紅頭文件”，規定投資5000萬元者開車違法不罰。發布問題“紅頭文件”等抽象行政行為，比具體行政行為更具危險性和破壞力。
馬懷德教授表示，正是著眼于解決此問題，《行政復議法》修改時正在考慮把全部抽象行政行為，都納入復議范圍。“如果要求所有的爭議‘紅頭文件’都在具體實施之后，才能被申請復議，不僅對當事人來說成本過高，而且就一些明顯不合法的‘紅頭文件’來說，合理性也不足。”他同時指出，要保證“突破”的可行性，還需要對何謂“抽象行政行為”進行更明晰的界定。
“抽象行政行為是一個上位問題，而解決上端的問題是最徹底的。”中國政法大學行政法教授劉莘在接受中國青年報記者采訪時表示，“解決了一個抽象行政行為的問題，就等于解決了10個、甚至100個具體問題，因此，這一問題在迫切程度上比較靠前。”
征地批復不應“模糊”難訴
征地批復，盡管其直接影響一些特定相對人的權益，但法律未對“具體行政行為”的內涵和外延予以明確界定，導致認識不統一。在復議實踐中，有些復議機關將這一應當納入行政復議渠道解決的問題排除在受案范圍之外。還有的行政機關借此規避法律法規，故意在作出的具體行政行為中不明確特定的相對人，以規避行政復議的法律監督。
明確界定“具體行政行為”，使諸如征地批復、拆遷決定等在實踐中可能被“模糊處理”的行政行為，能夠明確納入《行政復議法》的受案范圍，是該法修改時的又一關注點。
“《行政復議法》規定‘具體行政行為’可以申請復議，但具體行政行為本身是個理論概念，其內涵和外延如何，目前認識上還沒取得一致。”馬懷德教授指出，按照通常理解，它是行政機關針對特定的人、就特定的事所作出的影響其權利義務的行為，“但什么是特定人、什么是特定事，這在理解上確實存在爭議。”
“比如拆遷決定，一個村子或者小區都要拆，它針對的人是不是特定的呢？說它不特定，它就是針對這2000戶的；說它特定，這2000戶隨時可能發生一些變動，今天下的拆遷決定，明天就可能搬走了一些人。”他舉例告訴中國青年報記者。
馬懷德教授同時指出，這類問題雖有爭議，但在理論界和實務界已基本達成共識：“對‘特定相對人’的理解不應太過狹義，在我看來，只要對某一時空內相對特定的老百姓的權利、義務有影響的，都應該算具體行政行為，都要接受《行政復議法》的監督。”
“比如政府審批修建一個電站，就是個具體行政行為，因為它對附近一片區域老百姓的權利、義務都有影響。”馬懷德教授告訴記者，“再比如，公安機關拒絕立案調查治安案件，政府撕毀與你簽訂的行政合同，這些都可以看做具體行政行為，應該納入行政復議范圍。”
公務員不滿行政處分應有復議渠道
我國現行的行政復議制度，將“行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定”等內部行政行為，排除在行政復議審查范圍之外。針對此，很多學者提出，應當把人事處理決定納入到行政復議范圍之內。
2005年，《北京青年報》報道過這樣一則新聞：剛被商務部錄用為公務員一年的唐女士在懷孕后，收到了商務部取消自己公務員錄用資格的決定。因不服這一“內部決定”，唐女士將商務部告上法庭。但北京市東城區人民法院裁定認為，她屬于商務部錄用公務人員，爭議應向商務部同級人民政府人事部門申訴，不屬于法院管轄范圍，因此駁回唐女士的起訴。
馬懷德教授表示，商務部對唐女士作出的內部行政行為，是修改《行政復議法》考慮納入受案范圍的行為。
“當前，行政機關對其公務員所作的人事任免、獎懲等決定，都算‘內部行政行為’。如果公務員對‘內部行為’不服，按照《行政訴訟法》不能起訴，按照《行政復議法》也只能向上級‘申訴’。接到公務員申訴后，上級機關處理申訴并沒有法定的程序，可以作決定，也可以不作決定，可以這樣做，也可以那樣做，這種類似于‘信訪’的爭議解決機制，應該說在力度、范圍、公正性和可接受性上，都是有問題的。”馬懷德教授表示。
在這場與商務部對簿公堂的官司中，公務員唐女士要求撤銷“內部決定”，并索要精神損失費1元。這使她的官司帶上了某種標桿意義，而類似這種公務員對行政機關內部的人事任免、獎懲決定不服的爭議，據馬懷德教授估計，在全國正以每年600-800件的數量上演。
“人事處理決定涉及國家公務員的切身利益，將其排除在行政復議審查范圍之外,剝奪了公務員作為公民的法定救濟權利。”馬懷德教授認為，從世界很多國家的經驗看，行政機關的內部人事爭議大多屬于法律爭議，“既然是法律爭議，就應該納入法治解決的渠道。”
“行政不作為”應有臨時救濟措施
現行《行政復議法》通過列舉方式將行政不作為的行政復議救濟范圍，界定在侵犯個人利益的具體行政不作為上。目前，通過行政復議加大解決因行政不作為引發的行政爭議力度，已成為理論界和實務部門的共識。
“近年來，有老百姓明確感到，政府部門‘不作為’的比例在增加。”馬懷德教授告訴記者，“行政不作為”已經成為政府工作的“大敵”。“自從行政問責制度建立以后，一些行政機關為了避免擔責任，會有意繞開職責，不履行或者不正確履行職責，政府拿著納稅人的錢卻不干公共機構的事，影響很惡劣。”
查閱媒體報道，類似的事例屢見不鮮。2010年11月，遼寧省鐵嶺市村民毛玉杰因為遼寧省國土資源局廳遲遲沒有答復他提交的《查處土地違法行為申請書》，而以“國土資源廳不履行查處土地違法行為的職責”為由，向遼寧省政府提起行政復議申請，要求確認其“不作為”行為違法，遭到駁回。同年，在“海口11?9特大殺人案”中，大致坡派出所的兩位民警對投案自首的犯罪嫌疑人沒有采取任何控制措施，導致自首者中途自行離開，又制造了兩起命案。由于公安機關“不作為”而直接導致后續的人身傷害，目前，被害人家屬已申請國家賠償。
“該立案偵查的不立案，該救助的沒采取有力措施，食品、藥品監督管理上存在重大失職，受不了夜間施工的噪音而打電話給城管，卻遲遲不來，這些都是行政不作為的具體表現。”馬懷德教授表示，“對于這些‘不作為’之舉，不應是簡單問責的問題，還要把它們納入行政復議的范圍。”
“對老百姓而言，打贏一個行政復議可能曠日持久，甚至拖個一年半載。但老百姓因為‘不作為’申請復議的情形，往往又比較緊急，錯過了有效時間就沒有意義。”他因此建議，為解決這一矛盾，加大對“不作為”復議的救濟力度，不妨引入“臨時救濟”措施。
“不管申請復議的最終結果如何，只要有人申請，就應該立即啟動一種‘保全’措施，促使行政機關及時履行申請人要求履行的某種職責。”馬懷德教授說，“配合了這種‘臨時救濟’，把‘不作為’納入復議范疇對老百姓才有意義。”
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