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群租立法尚未啟動

    日期：2006-09-01     作者：王倩    閱讀：4,219次

    上海立法研究所在牽頭召集各方開這場"群租研討會"時，肯定沒有想過自己會成為這場群租爭論風(fēng)暴的中心。
    有必要針對群租行為進(jìn)行專門的立法嗎？針對群租行為的立法真的已經(jīng)啟動了嗎？
    初衷
    群租起步于早些年的合租，當(dāng)時媒體熱衷于報道"異性合租"，很多房地產(chǎn)媒體也熱衷于向投資者們推薦"如何出租才能賺更多的錢"。
    今年上半年，高檔住宅小區(qū)內(nèi)的群租現(xiàn)象逐漸蔓延，其他居民怨聲載道。尤其是在六七月份，滬上幾家媒體不約而同地報道了幾個群租現(xiàn)象比較嚴(yán)重的小區(qū)，揭露了群租行為中的黑中介和安全隱患等問題。
    上海市立法研究所發(fā)展研究部副主任孫莉萍在第一時間注意到了媒體上的報道，"媒體很敏感，當(dāng)時我們也是非常偶然地提起這個話題，感到這個社會現(xiàn)象背后肯定有法律缺失或是管理不足。我們就想從法律角度來探討一下，于是召集方方面面開了這個研討會。"
    ７月１８日，上海立法研究所與媒體聯(lián)合召開了"群租現(xiàn)象的法律對策研討會"，參加者有市委辦公廳、市人大內(nèi)務(wù)司法委、城建環(huán)保委、人大常委會法工委、市政府法制辦、市消防局、市人口辦有關(guān)人員，以及多個群租現(xiàn)象嚴(yán)重的小區(qū)物業(yè)代表和部分專家、職業(yè) 律師、媒體代表。遺憾的是，多次電話溝通后，與群租現(xiàn)象有關(guān)的房地局卻沒派人出席此次研討會。
    "很多人也來問，我們開這個會是否要馬上遏制這個行為。根本不是這么回事情。當(dāng)時的指導(dǎo)思想就是想引起有關(guān)管理部門的重視，然后加強(qiáng)管理，其他的我們也做不到。"接受采訪時，立法研究所已經(jīng)身處"群租立法"的漩渦，無數(shù)媒體前來打聽立法情況，孫莉萍顯得很無奈。
    "我們一般把這種開放式的研討會叫做'無軌電車'。"上海市立法研究所副秘書長鄭輝告訴《新民周刊》，"開放式研討，和其他部門的工作性質(zhì)不一樣。其他部門領(lǐng)導(dǎo)們就某個問題開個協(xié)調(diào)會，下一步可能就是落實。我們立法研究所卻是對這個現(xiàn)象進(jìn)行多視角的剖析，找到今后使它規(guī)范有序發(fā)展的路徑。路徑，無非就是管理和立法，使其在合理可控的范圍內(nèi)運行。
    "無軌電車"，用孫莉萍的話來說，就是"誰也不能估計這個話題的未來"。
    定義
    研討會上，三位 律師在此前一直關(guān)注"群租"的媒體記者邀請下，發(fā)出了"地方立法規(guī)范群租行為"的建議書。建議書認(rèn)為，就"群租"而言，投資理財可獲經(jīng)濟(jì)效益，但電力超負(fù)荷使用存在重大隱患，消防、安全、衛(wèi)生等方面可能發(fā)生重大事故，還嚴(yán)重影響了相鄰業(yè)主的權(quán)利。
    上海市中聯(lián)鼎峰 律師事務(wù)所 律師謝學(xué)鋒拿出了《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》，其中第八條對于人均承租進(jìn)行了面積規(guī)定，人均建筑面積不得低于１０平方米，或者人均使用面積不低于７平方米。"按照這一規(guī)定，群租就違規(guī)"。
    但這一辦法并沒有實際的處罰條款。目前群租較普遍的樓盤面積大多在１５０平方米左右，分隔入住后除非是極端情況，人均基本超過１０平方米。
    ３位 律師其實在建議書的具體內(nèi)容上也有所分歧，尤其是在如何定義群租上。
    上海市躍平 律師事務(wù)所 律師杜躍平認(rèn)為，"群租是指出租人將房屋分別向兩個以上承租人出租，并訂有兩個以上書面租約或者口頭租約，以及承租人及二房東將承租房屋部分或者全部，再轉(zhuǎn)租給兩個以上新承租人，并有兩個以上書面租約或口頭租約。"
    "他們提出的群租，只是民間的一種概念。現(xiàn)在包括房地局和我們立法部門，對群租沒有一個定義。"鄭輝說。
    在杜躍平看來，為了規(guī)范群租行為，有關(guān)部門可以對上海市房屋租賃條例進(jìn)行修改，在第五章"轉(zhuǎn)租"和第六章"租賃關(guān)系的終止和變更"之間加一個群租章節(jié)，規(guī)范群租的出租條件和禁止條件。"另外創(chuàng)建一個關(guān)于群租的新條例，這種可能性比較小。"
    但上海恒泰 律師事務(wù)所 律師孫加鋒對群租的定義提出了不同的意見。"有時候一套房子簽給一個公司，公司住了一大幫人，這也是群租。不能看簽了幾份合同，而應(yīng)該看住了幾個人。通常意義上，３室的房子超過６個人，肯定是群租，當(dāng)然還有個前提，不是以家庭為單位的。"
    孫加鋒同時表示，《上海市居住房屋租賃辦法》里要求出租給單位做集體宿舍的房子要分門進(jìn)出，如果這個規(guī)定能施行的話能解決很多問題。"這不是歧視的問題，而是不影響其他人的問題。"
    "很多人考慮這個問題，主要是從自住的人出發(fā)，從社會治安角度出發(fā)，但是作為政府要出臺相關(guān)政策，同時也要考慮承租人的利益，會不會增加他們的負(fù)擔(dān)等。我認(rèn)為這項政策開始可能會比較溫和，比如完善登記制度，對租客人數(shù)進(jìn)行限制，從不擾民和消防安全等角度加強(qiáng)管理。"孫加鋒對政府可能的政策有著自己的理解，"最近一年內(nèi)出臺有關(guān)政策加以解決的可能性不大。"
    路徑
    一定要靠立法來制約"群租"行為？
    上海大學(xué)社會學(xué)系教授顧駿在研討會上表示反對以立法形式規(guī)范"群租"。在他看來，這是一種經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)該用市場方式解決。"群租"現(xiàn)象嚴(yán)重，說穿了是房地產(chǎn)市場泡沫太盛引起的，不少低收入者無力買房，導(dǎo)致租房市場需求旺盛，也使得出租房屋者趁機(jī)以"非法"行為牟取暴利。
    "在正常情況下，１５０－２００個月的租金總和等于房價，而現(xiàn)在一套房價有的等于６００個月的租金。房租與房價出現(xiàn)了巨大的落差，出租給他人不如將房屋群租給他人獲利高，業(yè)主自然會將房屋分隔群租。"顧駿說。
    按照上海市政府法制辦城建法規(guī)處提供的數(shù)據(jù)，上海目前居住半年以上的常住人口有１７７８萬，常住的流動人口也有３００萬到４００萬。６０％以上的外來流動人員，和外地來滬發(fā)展的白領(lǐng)、剛畢業(yè)的大學(xué)生等對低價租賃住所有著旺盛的需求，選擇市中心區(qū)域的群租房更可省卻一筆交通費用。
    "如果用法律的方式強(qiáng)制干涉，要么會造成法律成本高，要么會造成執(zhí)法難度大。單純地以立法形式對出租房屋的面積、條件予以剛性規(guī)定，按照上海當(dāng)前的實際，會出現(xiàn)新的不公平、不公正現(xiàn)象。"顧駿說。
    上海市社會科學(xué)院社會發(fā)展研究院院長盧漢龍教授支持了綠城小區(qū)居委會的解決之道，這和部分受群租困擾的居民的想法不約而同。"除了以法律法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行約束外，還充分發(fā)揮社區(qū)居民自治作用，發(fā)揮居民委員會、業(yè)委會和業(yè)主的作用。"據(jù)盧漢龍介紹，目前上海辦理租房登記的大約只占租房群體的１／３。
    盧漢龍建議，可以在業(yè)主公約中對"群租"現(xiàn)象給予規(guī)范，明確業(yè)主的權(quán)利與義務(wù)，對承租人也要提出具體的要求；居委會干部應(yīng)配合公安機(jī)關(guān)做好出租房屋的登記工作；稅收部門更可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿加強(qiáng)對房屋出租人的稅收管理，抑制"群租"帶來的暴利；在租賃條例中，有關(guān)部門對衛(wèi)生和消防條件等基本生活質(zhì)量的指標(biāo)需進(jìn)一步加以規(guī)定。
    操作
    真的沒有法律法規(guī)能對群租行為進(jìn)行管理嗎？
    "有的，起碼有５部地方性法規(guī)和此現(xiàn)象有關(guān)。"鄭輝告訴周刊，和群租現(xiàn)象有關(guān)的法規(guī)法條包括《上海市房屋租賃條例》、《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》、《上海市消防條例》和《上海市安全生產(chǎn)條例》。
    比如，孫加鋒 律師提出的"集體宿舍分門進(jìn)出"問題，的確在上海市政府的規(guī)章《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》里有所提及，"但在技術(shù)上的操作的確很難"，鄭輝坦言。
    "現(xiàn)在不是說政府部門默許這個現(xiàn)象，而是執(zhí)法力量不夠。參加研討會的人都提到以前有過的制度，比如房屋出租人需要到小區(qū)居委會備案。現(xiàn)在這個法規(guī)還有，但執(zhí)行得并不是很好。"鄭輝說，"如果都以非典時期那種方式來管理群租，肯定能管好。但現(xiàn)在非常狀況已經(jīng)過去，各方缺乏管理手段。"
    上海市政府法制辦江子浩告訴記者，雖然現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有明確的有關(guān)群租現(xiàn)象的條文，但還是有一些法律法規(guī)可以借用。比如現(xiàn)有法律條文中規(guī)定，在租賃房中不可進(jìn)行擅自搭建，同時在條例中沒有提及不影響承重結(jié)構(gòu)的搭建就是合法的。類似這樣的現(xiàn)有法律法規(guī)，相關(guān)部門應(yīng)該充分利用，從而發(fā)揮其執(zhí)行管理的效用。"目前要做到現(xiàn)實可行的管理，不可或缺的是要房地部門、消防、公安、城建等相關(guān)職能部門攜手聯(lián)動，尋找已有的法律法規(guī)共同管理，達(dá)到有效監(jiān)督管理作用。"
    研討會經(jīng)媒體披露后，立刻在社會上掀起了軒然大波。媒體最新的一番轟炸式報道，有意無意地將"群租"描寫成了一個極需法律來規(guī)范的壞事物---中介黑心、居民反對、小區(qū)難管、政府部門無能為力，甚至連受邀在研討會上發(fā)言的群租客也對群租房多多不滿。
    ８月８日，面對愈來愈猛烈的"群租立法"風(fēng)暴，上海市立法研究所又一次撰寫了此次研討會的總結(jié)，更詳細(xì)更全面，直遞市里領(lǐng)導(dǎo)。"我們立法研究所的看法是，以前合租的多，現(xiàn)在隨著市場利益驅(qū)動，由合租演化成群租。這個社會現(xiàn)象需要多角度考慮，不能一概而論，不能簡單封殺。"
    "法律只是攔了個籬笆。逾越了這個籬笆，可以干預(yù)；但在籬笆的范圍內(nèi)，國家不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)。"這是鄭輝對法律的理解。
    "地方人大每年年初制定當(dāng)年度立法計劃（當(dāng)年２月至次年２月），受全國人大會期的影響，一般在每年５－６月份大面積的立法工作才正式啟動。受到會期的影響，地方人大每兩個月開一次常委會。我們通過研討會性質(zhì)討論出來的東西，要立刻啟動立法，這個速度也太快了一點吧？而且考慮到立法啟動程序的周期和復(fù)雜性，成文法國家對立法的回應(yīng)會更慢，除非是遇到非典和疫情感染等非常時期的應(yīng)急立法。"鄭輝笑言。
    何時啟動呢？"也許等到明年年初在安排２００７年度的立法計劃時，看看是否會考慮這個項目。"
    一句話，關(guān)于群租的立法并沒有進(jìn)入實質(zhì)性階段。當(dāng)然，只是沒有進(jìn)入，并不代表沒有關(guān)注，沒有研究。
    "類似于群租的問題，只能是多管齊下。應(yīng)該將群租中的負(fù)面東西，和上海的國際形象相悖的東西，比如說治安上的隱患、社會丑惡現(xiàn)象、有可能導(dǎo)致群死群傷的消防隱患，遏制到最低程度，加強(qiáng)可控性，體現(xiàn)政府行政駕馭的能力。"說完這段話，鄭輝自我解嘲般跟了一句，"聽起來，像是沒說一樣。"
    紐約資深物業(yè)管理專家沈克明：
    美國公寓建造之前會有一份"公寓單元出售計劃"，對大樓結(jié)構(gòu)部分包括地基、外墻、門窗、電氣、水喉等大項目，和內(nèi)部的裝備比如廚房里的冰箱、爐灶，廁所的馬桶、浴缸的品牌和尺寸、保修期等（美國不準(zhǔn)賣毛坯房），該計劃要報州司法部門審核。美國法律規(guī)定，任何房子經(jīng)過司法局批準(zhǔn)后，它的結(jié)構(gòu)不能改變。
    也就是說任何人搬進(jìn)去后，如果自己隔道墻、砌扇門，或者將兩間房子隔成三間房子，政府樓宇局接到投訴就會前來審查，該人馬上就會收到罰單或者被告上法庭。我管理的大樓里，有個業(yè)主擴(kuò)大了陽臺上的玻璃門，被鄰居投訴到了紐約市樓宇局，樓宇局馬上前來調(diào)查，要求全部復(fù)原。一周后我們大樓物業(yè)又收到了來自樓宇局的一封信，樓宇局說要來查每個單元的格局。事先告知我們前來檢查的時間，屆時大樓所有房屋的業(yè)主都必須等候在家。
    美國的公寓有合作公寓和共有公寓之分。合作公寓是沒有產(chǎn)權(quán)的只能自住不能出租；而且只能是你居住，即使是你的父母也不能住在里面。
    共有公寓享有產(chǎn)權(quán)，但價格是合作公寓的一倍以上。共有公寓出租時，管理委員會會要求出租人提供一份承租人的概況。美國高級公寓一直嚴(yán)格審查租客，包括其學(xué)歷、工作和財務(wù)狀況。許多被審查的人被拒絕入內(nèi)，房東需要另外挑人。我管理的高級公寓大樓搬來了一個單身女性租客，兩房一廳月租２０００美元，自稱從事房地產(chǎn)業(yè)，得到了業(yè)主管理委員會業(yè)的批準(zhǔn)。結(jié)果她搬進(jìn)來以后，我們就感覺不對，半年以內(nèi)每天晚上１１點都有外國男人來訪。警衛(wèi)知道后向業(yè)主委員會做了報告，業(yè)主委員會就寫信給了房東，說明房客的情況。房東只能前去和她解約，因為業(yè)主委員會有這個權(quán)力。
    公寓業(yè)主管理委員會的權(quán)力很大，業(yè)主管理委員會對公寓事務(wù)具有審議、核準(zhǔn)、決策的大權(quán)。在紐約，公寓的任何單元買賣必須在公寓業(yè)主委員會的監(jiān)督下過戶，業(yè)主的買賣必須經(jīng)過業(yè)主委員會同意，考慮的問題包括財務(wù)狀況，搬進(jìn)來后是否會搗亂等。不被批準(zhǔn)的情況很多，如果求購者很多，業(yè)主管理委員會還會對他們進(jìn)行面試，然后選擇一個最合適的對象。
    比如我自己的公寓規(guī)定，外人借宿不能超過一個月。盡管我的房子超過了１００個平方米。但公寓規(guī)定我這個房子只能住３個人（夫妻兩人帶一個孩子）。我父母來探親，一個月后我只能在外面租了一套房子給父母暫住。
    在美國也有群租這種現(xiàn)象出現(xiàn)，主要集中在ｈｏｕｓｅ（國內(nèi)通常稱為別墅），而不是公寓里。現(xiàn)在美國出現(xiàn)最大的問題是，華人買了房子以后將安裝鍋爐和浴室的地下室也出租給別人，這是犯法的，美國政府一直派人檢查。我們公司負(fù)責(zé)物業(yè)管理的小區(qū)里就有人在他家的地下室安裝了個抽水馬桶，然后讓大兒子住在里面，結(jié)果被抄水表的人發(fā)現(xiàn)了，報告給了樓宇局。
    只有得到政府批準(zhǔn)對地下室進(jìn)行改造后，才可以出租。但業(yè)主在改造前必須聘請建筑師寫清改造的計劃書并向政府遞交等待批準(zhǔn)，具有合法性以后才能出租。
    香港香港房屋署首席新聞主任李黎式暉：
    香港的一些舊式和面積較大的樓宇可能會被分隔成細(xì)小有獨立廚廁的租住套房單位做分租或出售。根據(jù)其現(xiàn)行《建筑物條例》，如建筑工作（包括分間套房）會影響樓宇結(jié)構(gòu)或防火安全設(shè)施等，必須得到建筑事務(wù)監(jiān)督的事先同意，才可進(jìn)行工程。如屋宇署收到有關(guān)投訴，會展開調(diào)查及采取適當(dāng)行動。
    香港于１９９１年制定《旅館業(yè)條例》，透過發(fā)牌制度以監(jiān)管旅館及同類型館舍的消防及樓宇結(jié)構(gòu)安全和衛(wèi)生。根據(jù)《旅館業(yè)條例》，"旅館"是指任何處所，其占用人或租客在他提供的住宿范圍內(nèi)，向光臨該處所的人士提供收費的住宿地方，出租時間少于連續(xù)２８天。如果租期為連續(xù)２８天或以上出租，則其建筑結(jié)構(gòu)、防火安全及環(huán)境衛(wèi)生，將會與其他自住或出租的住處所一樣受到《建筑物條例》所監(jiān)管。
    香港在１９９４年還制定了《床位寓所條例》，床位寓所是指有１２個或以上根據(jù)租用協(xié)議出租住宿床位的居住單位。根據(jù)法例，在決定任何居住單位是否床位寓所時，無須理會該居住單位內(nèi)是否有任何間隔存在。因此無論居住單位是否已被改作"板間房"或"套房"，只要物業(yè)內(nèi)設(shè)置有１２個或以上供單人住宿的樓面空間、床、框架式床鋪或其他類型的睡用設(shè)施，該單位都屬于《床位寓所條例》的管制范圍內(nèi)。