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媒體解讀行政強制法三大亮點:規范政府權力又一杠桿
來源：?望 日期：2011-08-29 閱讀：3,879次
媒體解讀行政強制法三大亮點:規范政府權力又一杠桿
行政強制法的實施，就是給行政機關“立規矩”，是一部“控權法”。
2012年1月1日起，《中華人民共和國行政強制法》（下文簡稱行政強制法）將正式施行，這是建設社會主義法治國家和法治政府的一件大事。行政強制法從1999年開始醞釀，先后五次提請全國人大常委會審議修改，終于在2011年6月30日閉幕的十一屆全國人大常委會第21次會議上得以通過。
行政強制法是繼《行政訴訟法》《國家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》之后，我國在行政法領域出臺的重要法律，與行政機關關系重大。其宗旨是通過規范行政強制的設定和實施，以保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。
簡言之，行政強制法就是給行政機關“立規矩”，是一部“控權法”，具有應用法律保留、落實比例原則和遵循正當程序三大亮點。
亮點一：應用法律保留
法律保留的思想產生于19世紀初，最早提出該概念的是德國行政法學之父奧托 邁耶。法律保留是指憲法關于人民基本權利限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規定，行政機關不得代為規定，行政機關實施任何行政行為必須有法律依據，法律沒規定的行政主體不得擅自做出行政行為。法律保留本質上決定著立法權與行政權的界限，從而也決定著行政自主性的大小。行政強制法是一部“控權法”，首先是對行政強制設定的控制，從源頭上規范行政強制權，避免擁有行政強制權的機關過多過濫，消除類如“七八個大蓋帽圍著一個小草帽”的混亂現象。
行政強制法是通過應用法律保留來實現對行政權設定的控制。該法第10條規定：行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第9條第1項（即“限制公民人身自由”）、第4項（即“凍結存款、匯款”）和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定本法第9條第2項（即“查封場所設施或財務”）、第3項（即“扣押財物”）的行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。行政強制既包括行政強制措施，又包括行政強制執行，該法關于行政強制執行的規定也強調了法律保留――該法第13條內容就是“行政強制執行由法律設定”，從而排除行政法規、地方法規和其他規范性文件設定行政強制的可能。
亮點二：落實比例原則
比例原則是許多國家行政法上一項重要的基本原則。19世紀，德國的警察法中首次出現比例原則觀念，之后比例原則在理論與實踐中都得到了極大的發展。德國的行政法學鼻祖奧托 麥耶在其《德國行政法學》一書中最早明確地提出比例原則，即“行政權追求公益應有凌越私益的優越性，但行政權力對人民的侵權必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”。
對比例原則的內涵，學界有不同的解讀。一般認為，比例原則包括妥當性原則、必要性原則與狹義比例性原則三個子原則。其中，妥當性原則是指行政機關所采取的方法必須有助于達成所追求的目的；必要性原則是指在能達到法律目的各種方式中，應選擇對相對人權利侵害最小的方式，這是從法律后果上來規范行政權力與其所采取的措施之間的比例關系，故此原則也稱為“最小侵害原則”；狹義比例原則是指行政主體實施行政行為時，對相對人造成的損害應小于達成目的所獲得的利益，避免行政主體為了實現行政目的而造成相對人權益的過度損害，故也稱“均衡性原則”。比例原則著眼于法益的均衡，是拘束行政權力違法最有效的原則，該原則在行政執法中的運用會有效遏制行政自由裁量權的濫用，限制行政權恣意，也給監督機關和行政相對人監督行政主體是否依法行政提供了一把標尺，比例原則以維護和發展公民權為最終歸宿，稱為行政法中的“帝王條款”，對我國行政法治建設具有很強的借鑒意義。
行政強制法落實了比例原則，該法第5條規定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制”。因為與非強制手段相比，行政強制往往給相對人的人身、財產等權益帶去較多的危害，該條的規定體現了比例原則中的必要性原則。
此外，行政強制法第43條規定：“行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行”，“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”。這些針對行政機關的禁止性規定的目的在于確保行政強制執行的實施對于相對人的身心損害達到最小，或實現行政管理的目標不以影響當事人的基本生活為代價，都是應用比例原則的具體體現。
亮點三：遵循正當程序
正當程序，即正當法律程序，來源于英國成文法，其內涵則受到英國普通法上的自然正義原則的影響。在英國行政法上，經過法院解釋的自然正義原則有著確定的內涵，它包含了兩項基本的程序規則，即“任何人不能作為自己案件的法官”和“人們的辯護必須公平地聽取”。自然正義原則在英國普通法上最初僅適用于司法程序，后來被移植到行政程序之中。正當程序之規定及其所蘊含的法律理念經北美殖民地人民的繼受與傳承，后來載入美利堅合眾國憲法，美國憲法第五修正案規定“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。正當程序的內涵經諸多判例、學說的闡釋與發揚，不斷得到豐富和完善，聽取申辯、公職人員的回避、說明理由和告知權利，以及公開、透明、公眾參與等都成為正當法律程序的重要內容，正當程序正是通過這些具體制度設計，實現限制政府權力和保護公民權利的目的。正當程序和法定程序在適用范圍上具有互補性。正當程序主要適用于沒有法律程序的明確規定的情形，正當程序還是檢驗、衡量法定程序是否“合法”的準據。注重程序正義日益成為現代法治國家共同的價值取向。
在我國，由于受“重實體、輕程序”觀念的影響，同時缺乏自然法的法律文化基礎，程序意識相對落后，正當程序觀念更是缺乏。其實，程序并不只是實現某種實體目的的手段或者工具，程序本身具有獨立的價值，程序在法治體系中占有與實體同等重要的地位，程序正義可能不能直接達到實體的正義，但是它能在最大程度上保證實體的正義。
正當程序的精神已經融入行政強制法的某些章節和條款。該法第三、四章分別規定“行政強制措施實施程序”和“行政機關強制執行程序”，其中屬于第三章的第18條關于“行政機關實施行政強制措施應當遵循下列規定”的第5項要求行政機關“當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑”；該條第6項要求行政機關“聽取當事人的陳述和申辯”。屬于第四章的第35條規定：“行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。”第36條規定：“當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。”
此外，屬于第二章的第14條規定：“起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況”，遵循了具有時代特色的正當程序――公眾參與。□文/朱世海
（作者為中央社會主義學院副教授，法學博士）
規范政府權力又一杠桿
行政強制法的公布實施，對保障和監督行政機關嚴格依法履行職責，提高行政管理效率，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益具有重要意義。這是繼行政處罰法、行政復議法、行政許可法等之后又一部規范政府共同行為的重要法律。
目前我國行政強制制度存在問題有二:一是“濫”，包括濫設行政強制和濫用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益；二是“軟”，行政機關的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執行。
在總結了我國多年行政強制實踐的基礎上，行政強制法確立了行政強制的基本原則，規定了行政強制的種類和方式、行政強制設定、行政強制措施實施程序、行政機關強制執行程序、申請人民法院強制執行、實施行政強制的法律責任等重要制度。這些原則和制度，對行政強制作了系統規范和全面調整，有利于從源頭上解決行政強制“濫”、“軟”等問題。
在設定權上，此法明確規定:“行政強制措施由法律設定。”這正是該法律的核心內容。過去由于行政強制的設定權不明確,不僅法律設定行政強制,法規、規章也在設定行政強制，甚至規章以下的規范性文件也可設定行政強制。
高層已明確要求，根據行政強制法的規定，現行有關行政強制的規定與行政強制法不一致的，都要修改或者廢止。上至國務院各部門，下至各地區、各部門都須對相關行政法規和規章、規范性文件進行梳理，或專項清理。對規章和規范性文件中與行政強制法不一致的地方，要及時進行修改或廢止，確需保留的，也應依法及時上升為法律、法規。這一清理工作將在行政強制法實施前完成，并向社會公布。
在實施主體上，各地、各部門亦將進行集中清理，凡是行政機關沒有法定依據實施行政強制、行政機關內設機構以自己名義實施行政強制措施、非行政機關未經法律或者行政法規授權行使行政強制權的，都將予以糾正。并將依法防止不同行政機關重復實施行政強制現象的再次出現。同時，對于實施行政強制措施的人員，法律規定是行政機關具備資格的行政執法人員；對于不具備資格的人員，將堅決調離執法崗位。
同時，行政強制法既規定了行政強制措施、行政機關強制執行以及行政機關申請人民法院強制執行的一般程序，又對查封、扣押和凍結等行政強制措施以及加處罰款和滯納金、代履行等行政強制執行的程序作了專門規定。高層強調各地區、各部門必須嚴格遵守這些程序規定，大力強化程序意識，并結合實際，建立健全有關配套制度；并要求強化對實施行政強制的監督。
滬公網安備 31010402007129號
