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構(gòu)建律師參與政府信訪的機(jī)制

    日期：2008-02-22     作者：法治報(bào)記者葛子長    閱讀：4,541次

    近幾年來，上海律師參與解決社會(huì)矛盾的步伐不斷加快，深度和廣度不斷出新。截止至2007年底，本市801律師事務(wù)所已有271家律師事務(wù)所與156個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對(duì)共建，為社區(qū)群眾提供法律服務(wù)；2007年，上海律師共代理各類案件127789件，參與各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)信訪接待12317次，辦理各類法律援助案件7574件，免費(fèi)接待法律咨詢79876人次。
但是，上海律師在參與處理信訪矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮著越來越重要作用的同時(shí)，越來越迫切地需要在服務(wù)方式、服務(wù)機(jī)制、保障體制上順應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢(shì)，在律師隊(duì)伍和律師組織自身不斷發(fā)揮作用的同時(shí)，政府組織也應(yīng)在體制保障上有所作為。
2008年1月底的一天，當(dāng)所有人都在為新年而準(zhǔn)備的時(shí)候，一個(gè)中年人急匆匆的身影正奔波在“調(diào)解”路上，他就是上海震旦律師事務(wù)所主任律師邵曙范，作為市司法局與市委、市政府信訪辦組建的上海市律師志愿團(tuán)的首批成員，他今天要去處理一件很棘手的信訪案件——某單位因?yàn)椴灰?guī)范招商致使眾多商戶蒙受巨大經(jīng)濟(jì)損失，以致引起群體性糾紛，數(shù)十位供應(yīng)商多次到市信訪辦集體上訪，甚至指責(zé)有關(guān)部門縱容下屬企業(yè)設(shè)置圈套，欺詐百姓，要求有關(guān)部門給予嚴(yán)懲和經(jīng)濟(jì)賠償。
邵律師在接手案件后多次與市信訪辦領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)研究化解方法，出具相應(yīng)的法律意見，并以入絲入扣的法律分析，贏得了供貨商們的理解，最終，他成功地化解了糾紛。
事實(shí)上，像邵曙范這樣的律師在上海數(shù)也數(shù)不清。截止至2007年底，本市律師事務(wù)所801家，執(zhí)業(yè)律師近8800人；其中有271家律師事務(wù)所與156個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對(duì)共建，為社區(qū)群眾提供法律服務(wù)；2007年，參與各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)信訪接待12317次，辦理各類法律援助案件7574件，免費(fèi)接待法律咨詢79876人次。
有人說，為上訪群眾提供無償法律援助是件吃力又不討好的苦差事，對(duì)此，上海市律師協(xié)會(huì)會(huì)長呂紅兵認(rèn)為：律師參與各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)信訪，為百姓釋疑解惑，為政府排憂解難，體現(xiàn)了律師的社會(huì)的價(jià)值，同時(shí)也鍛煉了律師自身。

成績(jī)：律師參與處理信訪發(fā)揮的作用越來越大

上海律師在參與處理信訪矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。目前，市委、市政府以及19個(gè)區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)的信訪接待均由律師參加。直屬律師事務(wù)所的律師志愿團(tuán)成員每周一、三、五輪流參加市委、市政府的信訪接待，自2001年以來已有千余人次的律師參加，平均每年接待來訪市民3000多批、7000人次左右。在區(qū)縣，政府律師顧問團(tuán)的律師隨同領(lǐng)導(dǎo)參加周四信訪接待。比如，閔行區(qū)的新閔所從2005年4月起每個(gè)工作日都派一名律師在區(qū)信訪辦值班，為信訪群眾提供免費(fèi)的法律咨詢，幾年來值班超過600個(gè)工作日，參與化解30人以上的各類群體性社會(huì)矛盾和纏訪涉訴糾紛案200余起。
綜觀上海律師參與處理信訪的全過程我們不難發(fā)現(xiàn)，上海律師在參與處理即時(shí)產(chǎn)生的矛盾、參與化解歷史遺留的突出信訪矛盾、參與化解突發(fā)性矛盾糾紛等環(huán)節(jié)都發(fā)揮了獨(dú)特的作用。同時(shí)，律師參與預(yù)防和減少信訪矛盾產(chǎn)生呈多管齊下之勢(shì)。一是參與政府決策咨詢。許多區(qū)政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問，為政府依法行政把好法律關(guān)。比如，上海浦東新區(qū)成立了由70名資深律師、法學(xué)專家組成的法律顧問團(tuán)。二是將法律服務(wù)送到百姓身邊。本市已有270多家律師事務(wù)所走進(jìn)社區(qū)，在動(dòng)拆遷糾紛、債務(wù)糾紛、勞動(dòng)就業(yè)、工傷事故等方面為基層群眾提供法律服務(wù)，被老百姓譽(yù)為“家門口的法律顧問”。三是建立信訪預(yù)警機(jī)制。不少區(qū)建立了律師在代理案件過程中重大事項(xiàng)報(bào)告制度，比如靜安區(qū)每年都要下發(fā)文件，提醒各律師事務(wù)所及時(shí)報(bào)告涉及不穩(wěn)定因素案件。

不足：機(jī)制和體制尚有待進(jìn)一步完善

首先是改變觀念，提高認(rèn)識(shí)。有些政府部門看到律師工作經(jīng)濟(jì)屬性的一面比較多，看到其社會(huì)屬性的一面還比較“欠缺”；看到律師“救火”的一面過多，看到律師“防火”
的一面卻相當(dāng)不足；另外主觀上希望發(fā)揮律師的作用，但實(shí)踐中對(duì)具體操作細(xì)節(jié)的探索支持還不夠等等。
其次，律師參與政府信訪的相關(guān)工作機(jī)制有待加強(qiáng)。目前，政府缺乏一套系統(tǒng)科學(xué)的政府重大決策的具體制度，尤其缺乏一套律師介入重大決策、項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制。政府大多是在矛盾火急火燎時(shí)才想到律師，由于行政不規(guī)范，或者法律救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡，律師在矛盾激化后參與也很難有大作為。
目前，政府購買法律服務(wù)的理念比較淡薄，律師參與化解社會(huì)矛盾的服務(wù)費(fèi)缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。現(xiàn)在對(duì)律師參與處理信訪矛盾的報(bào)酬支付大致有三種形式：一是純無償?shù)闹驹阜?wù)；二是給一定的報(bào)酬表示一個(gè)意思；三是政府購買服務(wù)，但支付標(biāo)準(zhǔn)低于日常執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而且沒有形成制度安排。

建議：構(gòu)建長效機(jī)制需要政府有所“作為”

對(duì)于如何進(jìn)一步推動(dòng)律師參與處理信訪矛盾，除了不斷提高律師隊(duì)伍整體素質(zhì)外，對(duì)于政府層面的作為，呂紅兵建議：
一是建立健全律師介入的有效機(jī)制。
對(duì)涉及群眾切身利益的重大工程、重大改革、重大決策等進(jìn)行事前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從源頭上預(yù)防和減少信訪矛盾。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)該包括：合法性，即決策是否符合黨的政策和法律法規(guī)；合理性，即是否符合大多數(shù)群眾的利益需求，是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持；程序條件，即是否經(jīng)過了嚴(yán)格的法定審核程序和周密的可行性論證；環(huán)保問題，即是否具備相關(guān)部門的環(huán)保鑒定；社會(huì)治安，即是否可能引發(fā)較大的不穩(wěn)定事件，是否有相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案等等。
在上海突出的信訪矛盾中，從數(shù)量上看超過70％的是動(dòng)拆遷矛盾。在拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)，評(píng)估單位的選擇、補(bǔ)償方案聽證等都需要在律師指導(dǎo)下進(jìn)行。在動(dòng)遷過程中既要對(duì)動(dòng)遷公司工作監(jiān)督，又要對(duì)被拆遷人進(jìn)行法律咨詢和宣傳。特別是在《物權(quán)法》實(shí)施后，如何處理好公民權(quán)益與公共利益的關(guān)系，既是一個(gè)法律問題，也是一個(gè)政策問題，應(yīng)該在律師參與下做好工作。

一方面，要把律師掌握的信訪穩(wěn)定信息更加主動(dòng)的納入各級(jí)黨委政府維穩(wěn)工作研判信息系統(tǒng)。
另一方面，在處理信訪矛盾的過程中要加強(qiáng)律師與信訪及相關(guān)政府部門的信息溝通。如最近市信訪辦、市司法局、市律協(xié)制定的《律師參與市委市政府信訪接待工作試行規(guī)定》就規(guī)定了每季度一次的工作例會(huì)制度。另外，還應(yīng)建立溝通后反饋機(jī)制，進(jìn)一步提高化解矛盾、解決問題的效果。
對(duì)此，政府有必要組織律師等專家組成專家論證機(jī)構(gòu)，為政府決策重大信訪事件把好法律關(guān)，就處理意見出具法律論證意見，作為政府決策重大信訪的參考依據(jù)。

二是要建立健全“政府購買法律服務(wù)”的機(jī)制。
對(duì)此，建議政府部門樹立“政府購買服務(wù)”的概念，要有支付法律成本、社會(huì)穩(wěn)定成本的理念，把政府購買服務(wù)與律師協(xié)會(huì)資助服務(wù)、律所補(bǔ)貼服務(wù)以及個(gè)人志愿服務(wù)結(jié)合起來。為此，政府部門每年應(yīng)從預(yù)算中拿出一筆專項(xiàng)資金，根據(jù)律師的工作時(shí)間和效果來支付其相應(yīng)的工作報(bào)酬。
在這方面，政府應(yīng)主動(dòng)地承擔(dān)成本“責(zé)任”，畢竟政府穩(wěn)定地承擔(dān)法律服務(wù)成本，才是確保律師參與處理信訪矛盾長效性的關(guān)鍵因素。