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小販與城管沖突屢現 專家:城管執法亟須規范
來源：正義網 日期：2011-09-19 閱讀：3,572次
小販與城管沖突屢現 專家:城管執法亟須規范
城管執法現場
“我們省擬出臺全國首部規范相對集中的行政處罰權范本《甘肅省城管執法指南》(下稱《指南》)。眼下已經推出第三稿,正在征集意見。”9月9日,甘肅省政府法制辦副主任馬占元告訴記者,該省政府法制辦、城管部門與清華大學法學院公法研究中心合作草擬《指南》,旨在規范城管執法行為,化解城管執法中的突出矛盾。
眼下,城管執法中的突出矛盾和癥結是什么?規范性文件、立法是否有助于化解矛盾?日前,記者進行了深入走訪。
小販:罰錢了,咋還拿東西
9月4日晚上,在北京市石景山區某小區門前,一個姑娘用電烤箱烤著羊肉串,她的媽媽負責收費,她身邊還站著兩位等候的顧客。突然,娘倆二話不說,斷了電、拎起烤箱就走。
“哎,肉串還沒給我呢?”一位顧客追問。
“城管來了!”姑娘邊走邊說,同時提醒周圍的小攤販們快跑。
“最讓人恨的是,他們(城管)罰錢了,還要拿走東西(燒烤工具),被罰已經白干了,咋還拿東西?”姑娘說,她們來自東北,靠燒烤維持生活。
近年來,隨著城市化進程的加快,小商販與城管人員之間的矛盾也日漸突出。
2009年5月,沈陽小販夏俊峰在與城管執法人員發生沖突后,持刀猛刺城管執法人員,導致2人死亡、1人重傷。同年12月,他以故意殺人罪被判處死刑。2011年8月28日,西安市火車站廣場,一名城管人員被占道經營的水果商販用棍子打倒在地;8月底,昆明市五華區城管人員與小販沖突,小販被打傷住院……
“城管人員和小商小販的矛盾,實際上是城市整潔秩序與生存權之間的矛盾。”清華大學法學院公法研究中心主任余凌云教授告訴記者,從城管角度講,負有維護城市整潔、衛生的職責;而從小商小販角度講,他需要謀生,如果不能擺攤,可能沒有生路。
第十一屆全國人大代表、廣東省律師協會名譽會長陳舒也贊同這種觀點。她認為:“除非所有人都就業,商業模式都改成超市、商場,沒有街頭小商小販,矛盾才能徹底解決。但是從現在社會發展水平來看,不可能完全取締小攤販。”
城管人員:圍觀群眾大多指責我們
“在維護市容市貌的日常巡查執法過程中,只要和被管理對象發生沖突,圍觀的群眾大多指責我們。”9月7日,甘肅省慶陽市西峰區城管執法隊隊長孫守瑗向記者講述了執法時的尷尬。
孫守瑗介紹,一次,他們隊的小李、小耿在西峰區南大街巡查時,見一對老夫婦各自推一輛人力三輪車在西峰區南街幼兒園門前叫賣,便上前警告并要求其入市經營。沒想到,老夫婦不僅不走開,還高聲責罵兩名執法人員,招來路人圍觀。有的群眾還責怪他們欺負老年人、弱勢群體,兩位老人更是表示“罰款沒門,市場就是不進”。
“這種情況下,城管執法人員非常尷尬。”孫守瑗表示,他們在維護市容市貌時,常常遭遇被管理對象不服從管理,群眾不理解,在遭受辱罵、毆打(未致嚴重后果)時公安不能及時出警,“甚至在派出所調解時,民警也往往勸我們別和老百姓較真兒。”
城管執法還存在其他難題。西峰區城管執法局局長徐存明告訴記者,因為沒有停車檢查、暫扣駕駛證、行駛證、車輛的執法權,在檢查散裝物體拉運車時,大部分司機拒絕停車,導致檢查、處罰都無法進行;一些建筑工地院內揚塵、污水外流,城管隊員想進入勘察,但是往往被拒之門外;在政府組織的違章建筑拆除過程中,城管人員與被管理對象容易發生激烈沖突……
“城管執法缺乏上位法。”馬占元告訴記者,城管執法工作中,存在政策法規不配套的問題。就甘肅省城管執法而言,其城市管理相對集中處罰權(行政處罰法、行政強制法中對城管執法的性質描述)工作涉及7個政府部門50多項處罰權,所有處罰均是借助有關法律、法規或者個別條款執行的,個別條款有時與該行業的大法銜接不上,有時規定的執法主體也不明,“我們期待《指南》盡快出臺,也希望能推動城管立法。”
法學專家:城管執法亟須規范
“小販與城管沖突的癥結是市場設置問題。”余凌云分析認為,解決矛盾的關鍵在于,要給小攤販一個正常經營的場所,如劃定一定區域的跳蚤市場等。
“但實踐中,政府往往一廂情愿設置一些市場,提供了場所,要求小販去經營,但是沒有人氣,小販沒有活路,還是要上街。”余凌云建議,政府設置市場時要讓公眾參與,聽聽群眾的意見,考慮居民的生活習慣,設置方便居民、生意紅火的市場。
余凌云說,《指南》是一個執行性規定,是一種對下級城管部門理解法律、具體執法的指導性意見。《指南》可以有效解決城管執法中存在的職權界限不清問題,“如‘黑車’問題,必須有幾個要件才構成非法運營:以營利為目的,向不特定人招攬生意,運營路線是按照顧客要求設計的。這樣便可以排除朋友之間AA制的‘拼車’行為。”
此外,《指南》將注重完善城管執法中的程序問題,“為杜絕機械、粗暴執法,對執法語言、動作都要進行規范。”
人大代表:全國立法不太可能
一些城市已經走在前面,9月6日,武漢市政府常務會議通過《武漢市市容環境衛生管理條例》修正案草案,本月擬提請該市人大常委會審議。8月底,《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例(草案)》正式提交深圳市人大常委會初審。草案首次以立法形式確定了道路、環保、食品安全、文化市場等11項執法權。
“立法有助于化解城管和小販之間的矛盾。”陳舒表示,自2008年《廣州市城市管理綜合執法條例》出臺后,群眾對城管的滿意度提升,“城管執法規范程度提高了,群眾也知道有些事情不合適,不必非要違章違規來做。”
然而,也有評論認為,深圳市確立城管的11項立法權,是幫助城管“擴權”。陳舒不贊同這種觀點:“談不上擴權或限權,因為城管部門的執法權是委托來的,各個地方有根據自己情況改變的權限。”余凌云認為,依據行政處罰法,各省政府可以確定具體城管執法內容,并提交該省人大常委會報備。
近年來,有多位全國人大代表建議建立“城市管理綜合執法法律制度”。但也有學者認為,城管都是“借”法執法,出臺關于其執法的法律沒有創設性,不太可能全國統一立法。
對此,余凌云表示:“即便是‘借法’執法,‘借過來’之后,也需要統一梳理,以給出城管執法權的全貌;再者,‘借法’之后,各類執法權之間的‘磨合’也是個問題,從實踐情況看,還是迫切需要統一城管執法程序。”
陳舒則認為“不太可能出現全國大法”,因為對道路、環保、食品安全等,國家均已有專門法,城管執法是委托執法行為,依據專門法即可。“立法只是給個指引、規范,問題的最終解決還是需要社會發展、利益平衡。”
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