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“年底突擊花錢”年年喊打年年有 預算編制難監督誘發“不花白不花”現象
來源：法制網 日期：2011-11-22 閱讀：6,027次
“年底突擊花錢”年年喊打年年有 預算編制難監督誘發“不花白不花”現象
“年底突擊花錢”,行政成本很可能被無度使用,很容易造成行政機關內部的資金黑洞。因為留存了大量資金,有些人就會想方設法把行政經費變成個人經費或者是小集體的經費來用如果把不同行政機關的行政經費都公開,就會把行政成本運作的控制置于公眾的監督之下,相信這也能給行政部門構成一種外部的監督
個別地方政府“年底突擊花錢”現象可謂是一種頑疾,幾乎每年都會上演。
不久前,財政部有關負責人在集中解答公眾關心的熱點問題時,針對媒體報道的部分單位年底亂花錢現象表示,要堅決制止“年底突擊花錢”。
對此,業內專家認為,“年底突擊花錢”是一個老問題,之所以出現這種現象,是因為預算編制工作不甚科學。
突擊花錢“存在即合理”嗎
“錢太多了用不完”,聽上去荒誕,卻有其“合理”的一面。
近日,湖南省長沙市一家企業的總經理狀告湖南省財政廳、文化廳、湖南省省直機關事務局在政府采購招標過程中有“貓膩”――原本1500萬元可以完成的采購,最后卻以3000萬元的高價成交。湖南省文化廳相關人員回應稱,設價格下限是為“花完預算”,為了確保采購的質量。
“錢得用完啊。”北京市一家事業單位的負責人也向《法制日報》記者發出這樣的感嘆。這名負責人說,錢不用完會影響第二年的撥款,上級領導也會施加壓力。
“領導在公開場合也會強調節約,但私下都會督促下屬部門單位盡快完成年度預算開支。對于一個地區和單位而言,倘若在年底前不能花掉所有的經費,那么在下一年度爭取經費時,‘叫價’就會顯得底氣不足。”這名負責人說。
記者了解到,花不完錢“不好交待”絕不是偶然現象:
在2008年廣東省“兩會”上,原廣州地鐵老總盧光霖曾提到,地鐵2號線的概算是106億元,結算時只花了88億元,節省18億元,但是他卻被上級批評了。
令人憂慮的是,有業內人士指出,一場年底花錢的“大躍進”,極有可能引發其他問題。
“到了年底,各種總結會、慶功會、表彰會接連召開,平日不敢動工的樓堂館所趁機上馬,平時不敢購置的超標轎車也可照買不誤。這些‘突擊式’花錢,免不了給少數人提供可乘之機。比如在‘跑部進錢’的過程中,少不了‘孝敬’實權官員；一些樓堂館所開工,也少不了給上級審批部門送錢。”湖南省長沙市政府部門的一名工作人員說。
“‘年底突擊花錢’,行政成本很可能被無度使用,很容易造成行政機關內部的資金黑洞。因為留存了大量資金,有些人就會想方設法把行政經費變成個人經費或者是小集體的經費來用,這是很嚴重的問題。”中國政法大學政府法治研究院教授王敬波在接受《法制日報》記者采訪時說。
監管缺失花錢屢禁不止
究竟是什么原因在鼓勵“年終突擊花錢”?
記者了解到,近年來,我國財政收入連年大幅增長,基層政府部門“年底突擊花錢”有了更深厚的底氣。自1994年實行分稅制改革以來,我國財政收入已連續18年高速增長,近幾年來財政收入以GDP兩倍以上的速度增長,每年都出現大量超收。
據中國社會科學院財貿所財政研究室主任楊志勇分析,12月份公職部門集中花錢問題的出現與現行政府預算體制有密切關系。
“一般情況下,每年3月全國人大開會期間,中央財政預算才能得到批準。而在批準之前,新增項目支出基本上是不安排的。大量新增項目支出只能在預算批復下達之后才開始。現實中,由于支出需要一個過程,新增項目支出很容易拖到下半年才能得到執行。這樣,下半年尤其是第四季度財政支出規模偏大就是自然而然的事。”楊志勇說。
“在預算執行過程中,一些支出是據實結算的,如糧油物資儲備管理支出,是在年終前按實際工作量進行清算并撥付資金。這種支出很自然地要轉移到12月份。一些項目以收定支,如車輛購置稅支出的撥付,執行中適度預撥,年終前統籌安排并辦理資金撥付,對財政支出進度也會產生影響。”楊志勇說。
財政部有關負責人近日也對此公開解釋,在每年3月全國人大批準中央財政預算之前,項目支出中一般只有延續性項目按一定的比例預撥部分資金,新增項目大都是在預算批復下達后才開始支出,這樣就使一些資金延后支出。
但也有人提出質疑:如果認為預算撥款和使用時間“錯位”是造成年底突擊花錢的客觀原因,這個理由不太充分。
質疑者認為,“就算預算安排在3月份的人大會議后批準下達,在剩下不到9個月的時間內,把加大的預算執行任務,均衡地攤到每個月來執行,是完全可以控制和做到的”。
財政部有關負責人近日公開表示,財政部門高度重視財政支出預算執行管理,堅決制止“年底突擊花錢”。今年前10個月,全國財政支出完成年初預算的77.4%,比去年同期進度加快5.2個百分點,預計12月份財政支出占全年財政支出的比重將比上年進一步下降。
湖南省審計廳的一名工作人員則對《法制日報》記者分析說,從審計的實踐來看,預算執行進度前低后高不夠均衡,根源恐怕還是因為預算編制不夠科學合理。“對何時執行什么項目、執行多少預算額度的剛性約束不強,導致多出來的預算額度無法花完,只好突擊花掉”。
“我國的預算編制、管理、審批、執行、監督職能‘鏈條’,分別由不同的政府部門和機構坐守陣地,屬于‘流水作業’。發改委、財政部門負責計劃和財政預算草案的編制,人大財經委或財政編制委員會負責草案的審批,然后交發改委、財政部門負責編制的執行,審計部門負責對預算執行情況進行監督,并向人大常委會報告結果,這幾個部門都與預算編制的科學合理有一定的影響關系。”這名工作人員說。
王敬波認為,目前在預算的監督上也存在問題。
“也就是說在哪些錢該用、哪些錢不該用等問題上,沒有一個特別強有力的監督體系。現在雖然有審計監督,但是審計監督有時候很難對行政機關的經費該不該花、花到什么程度進行強有力的監督。在實際工作中,有一些錢是不該花的,但一些行政機關在年底突擊的時候也會花出去,這說明整個財政預算經費的監督還不完善、不夠有力。”王敬波說,近年來我國行政成本迅速膨脹,在一定程度上為“年底突擊花錢”起到推波助瀾甚至大開方便之門的作用。
治突擊花錢應整合監督資源
年年突擊花錢,年年喊打,但卻總給人“干打雷不下雨”的感覺。
盡管有關部門每年都表示要堅決制止年底亂花錢,但《法制日報》記者查閱資料發現,很少有地方或部門因為“年底突擊花錢”違規受到處罰。
“目前,在保障預算編制的科學性、設置各個關鍵控制環節上,千秋各異,利弊交織。只靠預算編制部門一家‘單打獨斗’顯然不現實。應該看到,現在缺少的并不是力量和資源,而是有效配置、利用所產生的一加一大于二的效果。所以,比較切實可行的辦法,是立足現有體制,整合與預算編制管理、執行、審批、監督有關的職能部門,形成‘五指并攏,握緊拳頭’之勢。”湖南省審計廳的一名工作人員說。
“要改變‘年底突擊花錢’的局面,從根本來看,需要恢復政府預算的本義,使得預算的批復能在預算年度開始之前完成。這樣,新增項目支出從預算年度開始就可以進行。對于中央層面而言,有兩種選擇:第一是全國人大開會時間提前到前一年的10月份。全國人大批準政府預算之后,財政部門和政府其他各部門有充分的時間在預算年度開始之前就做好各種準備工作；第二是調整預算年度。現行預算年度是公歷年度。可考慮將預算年度調整為從每年的4月1日到第二年的3月31日。這樣,即使全國人大會期沒有改變,中央預算也可能在預算年度開始之前就得到批準。”楊志勇說。
據介紹,我國現行財政預算編制是采用增量預算法(基數加增長),以上年的收支情況為基礎,根據對經濟發展情況的預測,增加一定的比例。但是多年運用下來的結果是“預算套預算”,而基數本身合理與否都還存在問題,以至于不能符合實際的情況。
王敬波認為,既然下一年預算的額度要由本年度收支情況決定,那么如果今年的預算資金花不完,明年的預算有可能因此被核減；而且本年度的結余也不能留作下一年使用,必須上繳財政；而錢花不完,又會被扣上“辦事不利”的帽子,所以政府部門會有一種“不花白不花”的心理。
對此,財政部有關負責人也表示,下一步,財政部門將進一步健全各單位部門預算執行管理制度,完善預算支出責任制度,建立預算績效管理制度,創新財政監管模式,不斷提高預算支出執行的及時性、均衡性和有效性,進一步提高財政資金的使用效率。
對此,王敬波分析說,預算公開才是治本之道。
“我們一直在強調預算公開。實際上,目前整個體制的監督很乏力,而且很多都是內部自我監督,很難控制得好。如果把不同行政機關的行政經費都公開,就會把行政成本運作的控制置于公眾的監督之下。”王敬波說,“我們可以想象,如果有兩個部門的工作性質類似或者工作職能相當,但是這兩個部門在人均行政運行成本中差距非常大,就會引起公眾的關注,相信這也能給行政部門構成一種外部的監督。”
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