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香港的土地資源利用 淺談audi alteram partem1原則
日期：2017-05-22 作者：李燕婷
在過去兩年多（2014/15財(cái)政年度至2016年11月2日），香港政府售出4的68幅住宅、商業(yè)/商貿(mào)/酒店，以及工業(yè)用地中，根據(jù)投標(biāo)者在投標(biāo)表格內(nèi)提供的資料5，其中11幅用地由內(nèi)地企業(yè)（包括與內(nèi)地企業(yè)有關(guān)或合資的公司）的發(fā)展商中標(biāo)6。
下述交易亦為城中一時(shí)熱話：
1.2016年8月3日，油塘崇信街與仁宇圍交界住宅用地，由首度投標(biāo)香港地皮的內(nèi)地房地產(chǎn)發(fā)展商以逾40億港元高價(jià)中標(biāo)7。
2.自2016年11月初至2017年1月尾，位于啟德發(fā)展區(qū)3幅毗鄰的住宅用地均由同一內(nèi)地企業(yè)中標(biāo)，平均每平方呎8樓面地價(jià)創(chuàng)啟德及東九龍新高9。
除了參與招標(biāo)或競(jìng)投外，內(nèi)地財(cái)團(tuán)亦有以直接或間接方式收購(gòu)舊區(qū)唐樓業(yè)權(quán)作重建發(fā)展。
由此可見，不論內(nèi)地的公司法人或是自然人，均活躍于香港土地買賣及/或房地產(chǎn)市場(chǎng)，故香港土地法規(guī)與內(nèi)地買家密切相關(guān)。有鑒于兩地土地法規(guī)相異之處繁多，本文將簡(jiǎn)介香港法例第131章《城市規(guī)劃條例》中的其中一環(huán)。
淺談《城市規(guī)劃條例》中的“兼聽”
情景一：本公司已購(gòu)入香港現(xiàn)樓交吉10，計(jì)劃將之重建，并加設(shè)停車場(chǎng)。本公司意欲在與地盤毗連綠化用地辟設(shè)車道 。
根據(jù)《城市規(guī)劃條例》（下稱“條例”）第16條，上述公司可向城市規(guī)劃委員會(huì)（下稱“城規(guī)會(huì)”）11以書面提出申請(qǐng)。城規(guī)會(huì)須于收到申請(qǐng)的2個(gè)月內(nèi)在會(huì)議上考慮該申請(qǐng)，批給或拒絕批給所申請(qǐng)的許可，該決定會(huì)以書面通知申請(qǐng)人。
在決定之前，城規(guī)會(huì)須在該申請(qǐng)?zhí)岢龊髮⒃撋暾?qǐng)供公眾于合理時(shí)間內(nèi)查閱，并須持續(xù)如此行事，直至該申請(qǐng)?jiān)诔且?guī)會(huì)會(huì)議上被考慮為止。在供公眾查閱期間的首3個(gè)星期內(nèi)，任何人可就該申請(qǐng)向城規(guī)會(huì)提出意見。城規(guī)會(huì)須于會(huì)議上考慮該等意見。
該3個(gè)星期屆滿后，城規(guī)會(huì)須將向它提出的所有意見供公眾于合理時(shí)間內(nèi)查閱。屆時(shí)，申請(qǐng)人亦可參考公眾所提出的意見。申請(qǐng)人在該申請(qǐng)被城規(guī)會(huì)考慮前的任何時(shí)間，可提供進(jìn)一步資料以補(bǔ)充已包括在該申請(qǐng)內(nèi)的資料。在符合指定條件下，城規(guī)會(huì)可接受該等進(jìn)一步資料。如城規(guī)會(huì)信納有合理理由，可豁免公布該等資料供公眾查閱及提交進(jìn)一步的意見?！?span>
以香港大坑道4 - 4C號(hào)唐樓為例，在2015年時(shí)，駿有限公司與所有業(yè)主達(dá)成收購(gòu)協(xié)議，獲得全棟樓宇的業(yè)權(quán)。2016年年初，內(nèi)地公司收購(gòu)該業(yè)主公司并著手推展重建計(jì)劃。12該內(nèi)地公司提出申請(qǐng)（編號(hào)：A/H6/80），擬于《銅鑼灣分區(qū)計(jì)劃大綱草圖編號(hào)S/H6/15》訂明的綠化地帶上興建車道及相關(guān)工程，以配合其住宅發(fā)展。該申請(qǐng)于2016年6月16日作出，供公眾查閱的期限定為2016年8月12日，即城規(guī)會(huì)的暫定會(huì)議日期13。城規(guī)會(huì)收到意見共1025份。2016年7月4日及8日，申請(qǐng)人提交進(jìn)一步資料，并獲城規(guī)會(huì)接納。該等進(jìn)一步資料獲豁免公布。
情景二：本人已于香港某區(qū)購(gòu)置低密度洋房，近日港府提出將附近綠意盎然的綠化地帶改劃為住宅用地，本人意欲提出意見。
根據(jù)條例第12(1)(b)(ii)條，行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議可將任何核準(zhǔn)圖發(fā)還城規(guī)會(huì)以作出修訂。顯示有關(guān)修訂的草圖會(huì)根據(jù)條例第5條供公眾查閱，為期2個(gè)月。
如欲表達(dá)意見，可于該2個(gè)月期間向城規(guī)會(huì)作出書面申述。2個(gè)月期屆滿后，所有申述均會(huì)提供予公眾查閱，直至行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議根據(jù)條例第9條就有關(guān)草圖作出決定為止。在該等申述供公眾查閱的首3個(gè)星期內(nèi)，任何人均可就該等申述向城規(guī)會(huì)以書面提出意見。
在該3個(gè)星期屆滿后，城規(guī)會(huì)會(huì)盡快舉行會(huì)議，以考慮上述申述及意見。但在舉行會(huì)議前，城規(guī)會(huì)須先向曾提交申述或意見的人士發(fā)出關(guān)于該會(huì)議的合理通知，包括會(huì)議的日期、時(shí)間及地點(diǎn)。根據(jù)條例第6B(3)條，他們均可親自或授權(quán)代表出席會(huì)議和在會(huì)議上陳詞。城規(guī)會(huì)在會(huì)議上考慮后，須決定是否會(huì)按申述所建議的方式修訂有關(guān)草圖。14
舉例說，《大埔分區(qū)計(jì)劃大綱核準(zhǔn)圖編號(hào)S/TP/24》的修訂，涉及大埔露輝路及荔枝山山塘路等綠化地帶改劃為住宅用地（圖則編號(hào)：S/TP/25）。就此，城規(guī)會(huì)收到申述共6,322份，就申述提出的意見439份。城規(guī)會(huì)于2014年11月27日、12月11、18日，2015 年1月14日召開會(huì)議。2015年2月13日，城規(guī)會(huì)考慮申述及意見后，建議采納部份申述將草圖修訂。就此建議修訂，再有4份進(jìn)一步的申述提交予城規(guī)會(huì)。
較為近期的例子有《山頂分區(qū)計(jì)劃大綱核準(zhǔn)圖編號(hào)S/H14/11》的修訂，涉及山頂甘道的綠化地帶改劃為住宅用地（圖則編號(hào)：S/H14/12）。就此，城規(guī)會(huì)共收到申述1,640份，就申述提出的意見40份。
audi alteram partem
條例內(nèi)明文訂定的上述表達(dá)機(jī)制被視為自然公義 (natural justice) 第二法則audi alteram partem的彰顯15。
根據(jù)希慎興業(yè)有限公司及另七人 對(duì) 城市規(guī)劃委員會(huì)，城規(guī)會(huì)的有關(guān)決策者需懷有從善如流的態(tài)度16，并充分掌握各項(xiàng)相關(guān)資料及了解各界人士之進(jìn)言 (he who decides must hear)17。為了有效吸收及消化各項(xiàng)論點(diǎn)及論據(jù)，與會(huì)成員于會(huì)議當(dāng)中需有適當(dāng)休息時(shí)間，會(huì)議亦不應(yīng)涵蓋過長(zhǎng)時(shí)間18，以示程序公平。
最后必須一提，“兼聽”并非不論情由、一成不變的金科玉律，在某些特殊情況下，包括情況緊急者、關(guān)系國(guó)家安全者等，“兼聽”此法律原則并不適用19。
事實(shí)上，“兼聽”此法則并非新事，古已有之。惜吾輩凡人往往力不從心，未能踐行。趕稿之時(shí)，夜闌人靜，忽發(fā)奇想，若昔日楚王銘記“兼聽”原則，美人之結(jié)局或會(huì)改寫也未可知20。
結(jié)曰：audi alteram partem，互勉之。
1 拉丁語格言。英譯 “hear the other side” 或 “no one shall be condemned unheard”等。中譯或可意譯為“兼聽”，語出《資治通鑒》，唐紀(jì)，第192卷。
2 香港中小型住宅內(nèi)地個(gè)人買家統(tǒng)計(jì)（2016年第3季），2016年11月17日，中原地產(chǎn)研究部。
3 香港豪宅內(nèi)地個(gè)人買家統(tǒng)計(jì)分析（2016年第3季），2016年11月16日，中原地產(chǎn)研究部。
4 香港坊間雖多以“買賣”描述港府的土地交易，交易內(nèi)容實(shí)為“買方”于特定時(shí)期內(nèi)就該土地的租用權(quán)，篇幅所限，在此不贅。
5 當(dāng)中不涉及公司股權(quán)。
6 時(shí)為署理運(yùn)輸及房屋局局長(zhǎng)丘誠(chéng)武答《立法會(huì)五題：中資財(cái)團(tuán)購(gòu)入香港商住用地和物業(yè)的影響》，2016年11月9日。
7 五礦地產(chǎn)逾40億高價(jià)奪油塘地，2016年8月4日，C11，成報(bào)。
8 100平方呎約為9.29平方米。
9 全年累27官地 庫(kù)房收782億破頂 港地越賣越貴 中資越買越雄，2016年12月28日，A05，文匯報(bào)；海航天價(jià)55億 三奪啟德地，2017年1月26日，C07，成報(bào)。
10 香港房地產(chǎn)買賣常用語，表示房子以空置狀況交易，并沒有附帶租約。
11 城規(guī)會(huì)乃根據(jù)《城市規(guī)劃條例》第2條成立的法定組織，旨在為有系統(tǒng)地?cái)M備和核準(zhǔn)香港各地區(qū)的布局設(shè)計(jì)及適宜在該等地區(qū)內(nèi)建立的建筑物類型的圖則，以及為擬備和核準(zhǔn)某在內(nèi)發(fā)展須有許可的地區(qū)的圖則而訂定條文，以促進(jìn)社區(qū)的衛(wèi)生、安全、便利及一般福利。由行政長(zhǎng)官委任官方和非官方成員，現(xiàn)共36人
12 中洲重建大坑舊樓設(shè)萬呎戶，2016年6月25日，A21，大公報(bào)
13 會(huì)議其后延期。
14 上述程序可參見條例第6 – 6B條。
15 希慎興業(yè)有限公司及另七人 對(duì) 城市規(guī)劃委員會(huì) (未經(jīng)匯編；民事上訴案件2012年第232號(hào)；判決書日期2014年11月13日)，第64R至65B頁(yè)，第166段：“Section 6B(3) of the [Town Planning Ordinance] specifically gives a person who had made a representation a right to be heard at the meeting. Thus, not only has a person a right to put in a written representation, the statutory scheme actually confers a specific right to be heard orally at the meeting. This is a statutory manifestation of the second rule of natural justice: audi alteram partem. And it is trite that the rule is to safeguard the procedural fairness of the process?”
16 同上：“?It is equally trite that a right to be heard is worth nothing if the decision-maker can simply close his mind to whatever were being said or put forward by way of submissions at a hearing?”
17 同上，第69Q至70B頁(yè)，第175(d)段：“? the crucial question is whether all members participating in the decision-making were fully apprised of what had happened at the hearing (or ? ‘fully informed of the evidence given and the submissions made’);”
18 同上，第66至68頁(yè)，第170-172段。
19 Halsbury’s Laws of Hong Kong, Administrative Law, [10.094] Right to Notice and Opportunity to be Heard; Reissue Date: 26 May 2014; Current Service Date: 1 Dec 2016.
10 香港房地產(chǎn)買賣常用語，表示房子以空置狀況交易，并沒有附帶租約。
20 《東周列國(guó)志》第92回 －《賽舉鼎秦武王絶脛 莽赴會(huì)楚懷王陷秦》：?臣（張儀）昔在楚時(shí)，聞楚王新幸一美人，鄭袖謂美人曰：“大王惡人以鼻氣觸之，子見王必掩其鼻。” 美人信其言。楚王問于鄭袖曰：“美人見寡人，輒掩鼻，何也？” 鄭袖曰：“嫌大王體臭，故惡聞之?！?楚王大怒，命劓美人之鼻，袖遂專寵。（節(jié)錄）
李燕婷
香港執(zhí)業(yè)大律師，張奧偉爵士大律師事務(wù)所成員。
業(yè)務(wù)方向：土地及民商事等。
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