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入世十年推動(dòng)中國(guó)法治進(jìn)程 司法審查制度得以完善

來源：法制日?qǐng)?bào)     日期：2011-12-09         閱讀：3,951次

入世十年推動(dòng)中國(guó)法治進(jìn)程 司法審查制度得以完善

十年前,當(dāng)我們選擇WTO的時(shí)候,實(shí)際上我們選擇了“規(guī)則”,并承諾遵守規(guī)則。十年后,中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就,在一定程度上無疑得益于WTO多邊貿(mào)易體制。但從根本上來說,也是我們遵守規(guī)則、充分運(yùn)用規(guī)則的結(jié)果。在這個(gè)“遵守規(guī)則、運(yùn)用規(guī)則”的十年間,中國(guó)的法治狀況發(fā)生了巨大變化。

在中國(guó)加入世貿(mào)組織十周年之際,本報(bào)特推出“入世十年與中國(guó)法治”專刊,梳理入世十年對(duì)中國(guó)法治的影響(5版),展現(xiàn)與中國(guó)入世同呼吸共命運(yùn)的法律人風(fēng)采(6版),描述中國(guó)政府在WTO爭(zhēng)端解決中的風(fēng)雨歷程(7版),觀察并思考中國(guó)入世的得與失(8版)。

本專題報(bào)道的推出,得到了中國(guó)法學(xué)會(huì)WTO法研究會(huì)的大力支持,在此一并致謝!

中國(guó)入世所引起的國(guó)內(nèi)法治的直接變化和法治觀念的間接變化,不亞于30多年前中國(guó)法制的重建

中國(guó)加入世貿(mào)組織十年所取得經(jīng)濟(jì)成就,就連我們自己都沒有想到。十年來,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了向全球貿(mào)易大國(guó)的跨越,進(jìn)出口貿(mào)易額年均增速超過20%。成為世界第一大出口國(guó),全球第二大進(jìn)口國(guó)。經(jīng)濟(jì)總量居全球第二。

在令世人矚目的經(jīng)濟(jì)成就背后,是中國(guó)法治的完善和進(jìn)步給予的強(qiáng)力支撐。有學(xué)者評(píng)價(jià):中國(guó)入世所引起的國(guó)內(nèi)法治的直接變化和法治觀念的間接變化,不亞于30多年前中國(guó)法制的重建。

史上最大規(guī)模修法

確立全新的外貿(mào)法律制度

中國(guó)對(duì)世貿(mào)規(guī)則的執(zhí)行,并不是直接適用,而是將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。《中國(guó)入世工作組報(bào)告》第67段規(guī)定:“中國(guó)將保證其有關(guān)或影響貿(mào)易的法律法規(guī)符合《WTO協(xié)定》及其承諾……中國(guó)將通過修改其現(xiàn)行國(guó)內(nèi)法和制定完全符合《WTO協(xié)定》的新法的途徑,以有效和統(tǒng)一的方式實(shí)施《WTO協(xié)定》。”

為了履行《WTO協(xié)定》和入世承諾,雖然我國(guó)正式成為WTO組織成員的時(shí)間是2001年12月11日,但是啟動(dòng)大規(guī)模法律、法規(guī)立改廢的工作,在1999年就開始了。因?yàn)?1999年11月15日,我國(guó)與美國(guó)就我國(guó)加入WTO達(dá)成了雙邊協(xié)議。那時(shí),中國(guó)加入WTO,已經(jīng)指日可待了。

1999年12月1日,外經(jīng)貿(mào)部(商務(wù)部的前身)成立了“法律法規(guī)清理小組辦公室”。時(shí)任外經(jīng)貿(mào)部條法司司長(zhǎng)的張玉卿回憶,當(dāng)時(shí),我們的任務(wù)很艱巨。首先是清理與對(duì)外貿(mào)易有關(guān)的所有內(nèi)部文件、部門規(guī)章、行政法規(guī)等,然后逐步擴(kuò)展至其他各部委。國(guó)務(wù)院為此還專門成立了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組。

在中央一級(jí),需要修訂、廢止,或者制定的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施共有1150余件。在中央層面的清理法律法規(guī)工作完成之后,就是各省內(nèi)部的法規(guī)清理工作。對(duì)于被清理的法律法規(guī),按照“保留”、“修改”、“廢止”和“重新制定”這四個(gè)檔次來分類,造冊(cè)。在中央和地方的法律法規(guī)清理中面臨的所有問題,比如某個(gè)法規(guī)規(guī)章是否保留、某項(xiàng)法律法規(guī)是否符合WTO的規(guī)定,這都要由外經(jīng)貿(mào)部的法律法規(guī)清理小組辦公室定奪。“你們可以想象得到,當(dāng)時(shí)的工作量究竟有多大!”張玉卿說。

在加入WTO之前進(jìn)行大規(guī)模的法律法規(guī)清理工作,這在世界上是絕無僅有的。WTO秘書處法律司有位專門負(fù)責(zé)“中國(guó)加入WTO工作組”法律工作的官員哥特勒,曾專程來到中國(guó)約見張玉卿,了解中國(guó)法律以及法律法規(guī)的清理情況。他提出,中國(guó)政府完全可以向WTO提出給予兩年過渡期的請(qǐng)求,也就是在入世兩年后再使中國(guó)的法律法規(guī)與WTO規(guī)則相符,不一定非要在入世前清理法律法規(guī),這樣也會(huì)使中國(guó)清理法律法規(guī)的時(shí)間寬松一些。

雖然哥特勒的建議是出于好意,但是,我們擔(dān)心,如果我們不進(jìn)行法律法規(guī)的清理工作,有可能會(huì)使中國(guó)在過渡期內(nèi)不能取得完全的WTO成員地位,不能完全享受WTO的權(quán)利。“最后,我們還是沒有采納他的建議,仍然繼續(xù)進(jìn)行龐大的法律法規(guī)清理工作,而且必須要在中國(guó)加入WTO之前完成。我們的任務(wù)是迫在眉睫的。要想中國(guó)在加入WTO之后立即取得完全的WTO成員地位,我們必須對(duì)與WTO規(guī)則不符的法律法規(guī)進(jìn)行徹底的清理。”張玉卿回憶。

到2005年底,我國(guó)制定、修改了《對(duì)外貿(mào)易法》等3000多部法律、法規(guī)和部門規(guī)章,覆蓋了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及透明度、貿(mào)易政策的統(tǒng)一實(shí)施等各個(gè)方面。僅入世后3年內(nèi),地方政府就清理出19萬(wàn)件地方性法規(guī)和政策措施,并根據(jù)WTO的規(guī)則和入世承諾分別進(jìn)行了修改或廢止。原外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)、中國(guó)入世談判首席談判官龍永圖說,“這對(duì)一般的國(guó)家來說,是難以想象的。包括WTO成員,都很難在3年內(nèi)達(dá)到這種程度。”

學(xué)界普遍認(rèn)為,世貿(mào)組織對(duì)中國(guó)法治的影響,最直接的體現(xiàn)就是中國(guó)法律法規(guī)的立改廢上。它確保了中國(guó)經(jīng)濟(jì)法律制度與世界貿(mào)易組織規(guī)則和入世承諾的一致性、協(xié)調(diào)性,一個(gè)符合W T O原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總體要求的統(tǒng)一、公正、透明的經(jīng)濟(jì)法律體系得以建立,為中國(guó)成為當(dāng)今世界上的經(jīng)濟(jì)大國(guó)、貿(mào)易大國(guó)打下了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

張玉卿認(rèn)為:“我們的法律法規(guī)清理、修改與制定工作是卓有成效的。這項(xiàng)工作避免了許多中國(guó)在WTO的被訴案件,并為中國(guó)建立起了一套全新的、完善的對(duì)外貿(mào)易法律制度。”

樹立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象

按照WTO裁決修改國(guó)內(nèi)法

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授韓立余接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)分析,中國(guó)根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則對(duì)國(guó)內(nèi)法的立改廢工作,不限于中國(guó)入世前后的一段時(shí)間,還體現(xiàn)在中國(guó)入世后根據(jù)WTO裁決的法律修訂上。

在美國(guó)、歐盟和加拿大訴中國(guó)汽車零部件措施案中,中國(guó)政府取消了對(duì)汽車零部件按其國(guó)內(nèi)用途征收關(guān)稅的措施。在美國(guó)訴中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案中,中國(guó)立法機(jī)構(gòu)廢除了《著作權(quán)法》原第四條第一款,國(guó)務(wù)院修改了《知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》。

在美國(guó)訴中國(guó)出版物案件中,盡管這一案件涉及中國(guó)政府對(duì)文化產(chǎn)品的管制、涉及公共道德而被認(rèn)為是敏感案件,國(guó)內(nèi)有關(guān)部門對(duì)是否執(zhí)行該裁決、如何執(zhí)行該裁決曾存在較大分歧,但國(guó)務(wù)院采取了修改、廢除有關(guān)措施的執(zhí)行方案。中國(guó)政府在合理執(zhí)行期限內(nèi)修改了《音像制品管理?xiàng)l例》和《出版管理?xiàng)l例》,刪除了被WTO裁決違法的內(nèi)容。世貿(mào)組織規(guī)則、爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)中國(guó)法治影響的力度,由此可見一斑。

迄今為止,中國(guó)在W T O爭(zhēng)端解決機(jī)制中共參與了106起案件,其中主動(dòng)提出申訴的有8起,被訴23起,作為第三方參與了75起其他成員方之間的案件。在上述案件中,中國(guó)有勝有負(fù)。中國(guó)政府對(duì)W T O作出的對(duì)我不利裁決坦然面對(duì),并且及時(shí)采取措施調(diào)整了國(guó)內(nèi)相關(guān)法律和政策。

貫徹透明度原則

改變行政管理方式

在中國(guó)入世條件中,中國(guó)作出了透明度承諾。《中國(guó)入世議定書》第2(C)條規(guī)定:“中國(guó)承諾只有那些公布的、且為WTO其他成員、個(gè)人、企業(yè)等能夠方便了解的對(duì)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或外匯管制有關(guān)或有影響的法律、法規(guī)及其他措施才會(huì)得到實(shí)施。”

透明度,在很長(zhǎng)的時(shí)間里,對(duì)中國(guó)人來說,是一個(gè)陌生詞。在過去,中國(guó)大部分的外貿(mào)規(guī)定是內(nèi)部文件。在中國(guó)入世前,僅當(dāng)時(shí)的外經(jīng)貿(mào)部條法司負(fù)責(zé)清理的就有“內(nèi)部法規(guī)”110部,規(guī)章類的“內(nèi)部文件”195份。那么多理應(yīng)公開的法規(guī)文件居然都作為“內(nèi)部法規(guī)”和“內(nèi)部文件”實(shí)施,現(xiàn)在看來簡(jiǎn)直不可思議,但是,以前人們對(duì)于內(nèi)部“紅頭文件”秘而不宣,習(xí)以為常。WTO所要求的“透明度”義務(wù)使我們摒棄了靠?jī)?nèi)部文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話管理外經(jīng)貿(mào)的時(shí)代。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),中國(guó)入世以來,僅《國(guó)務(wù)院公報(bào)》公開的行政法規(guī)和部門規(guī)章及行政措施就多達(dá)4500多件,商務(wù)部則通過《中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易文告》履行《中國(guó)入世議定書》要求公布與貿(mào)易有關(guān)的部門規(guī)章及措施等的義務(wù)。此外,全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦及商務(wù)部條法司等,分別通過多種渠道聽取公眾對(duì)法律法規(guī)及措施的制定和實(shí)施意見。

2008年,《政府信息公開條例》的實(shí)施,是中國(guó)政府在透明度方面制度性的進(jìn)展。

告別諸侯經(jīng)濟(jì)

全國(guó)范圍內(nèi)法制統(tǒng)一實(shí)施

在透明度之外,法制統(tǒng)一實(shí)施原則,在中國(guó)加入WTO后,有了長(zhǎng)足進(jìn)步。WTO對(duì)法制統(tǒng)一不僅有實(shí)體性要求――統(tǒng)一、公正并合理地實(shí)施,而且還有程序性要求――就統(tǒng)一實(shí)施問題建立國(guó)家監(jiān)管機(jī)制,以便個(gè)人或企業(yè)投訴。

由于中國(guó)國(guó)土面積大,過去,有的地方實(shí)行地方保護(hù)主義,各自為政,稅費(fèi)不統(tǒng)一,被批評(píng)為“諸侯經(jīng)濟(jì)”。加入WTO之后,全國(guó)實(shí)行了統(tǒng)一的貿(mào)易制度,而且中央政府和地方政府都要承擔(dān)中國(guó)在入世時(shí)承諾的義務(wù),這確實(shí)是一個(gè)很大的進(jìn)步。不僅如此,國(guó)內(nèi)各區(qū)域間的貿(mào)易壁壘也因此而取消了。

在入世前后掀起的法規(guī)清理大潮中,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合確定了清理三原則:法制統(tǒng)一、非歧視、公開透明。

2004年6月,為解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的地區(qū)封鎖問題,商務(wù)部等七部門聯(lián)合下發(fā)通知,要求各地對(duì)阻礙商品和要素自由流動(dòng)、實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定進(jìn)行清理。清理出含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的文件385份。其中,修改文件40份,擬修改文件18份,廢止文件327份。

監(jiān)督行政行為

司法審查制度得以完善

W T O將司法審查規(guī)定為成員方國(guó)內(nèi)法律救濟(jì)的必備方式,根據(jù)W T O規(guī)則建立并執(zhí)行司法審查制度是成員方的一項(xiàng)國(guó)際條約義務(wù)。中國(guó)政府在《加入世界貿(mào)易組織議定書》中曾就司法審查事項(xiàng)作出專門承諾。

2000年,一條引人注目的規(guī)定出現(xiàn)在了新修訂的《專利法》中,即規(guī)定對(duì)實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)專利申請(qǐng)的確權(quán)和宣告無效均由人民法院終審。2001年新修改的《商標(biāo)法》也刪除了有關(guān)商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的決定、裁定為終審裁定的規(guī)定,增加了當(dāng)事人可以向人民法院起訴的規(guī)定。而過去,法院被認(rèn)為缺乏專業(yè)性而不應(yīng)涉足此領(lǐng)域。

這兩條規(guī)定絕非偶然,它是WTO規(guī)則催生的結(jié)果。在入世前,中國(guó)就開始了對(duì)原有法律、法規(guī)規(guī)定的司法審查制度的修訂工作,將原來不屬于法院司法審查范圍的相關(guān)事項(xiàng)納入司法審查范圍。

為了履行承諾,最高人民法院清理、廢除了約20個(gè)與WTO協(xié)定不一致的司法解釋,并先后頒布了一系列相關(guān)司法解釋。如于2002年頒布了《關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》,這是我國(guó)第一部有關(guān)人民法院審理與世貿(mào)組織規(guī)則相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易行政案件的重要司法解釋。2002年12月3日又公布了《關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于審理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》。所有這些舉措意味著中國(guó)的司法審查制度在內(nèi)涵上更加豐富、在外延上得以拓展。

中國(guó)社科院國(guó)際法研究所副研究員劉敬東說,行政法治上的這些進(jìn)步不僅僅對(duì)國(guó)際貿(mào)易案件產(chǎn)生直接影響,W T O關(guān)于“統(tǒng)一、公正和合理”實(shí)施法律的原則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于我國(guó)司法審查制度的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行所產(chǎn)生的影響將是全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的。在這方面,我們還任重而道遠(yuǎn)。