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拷問“兒童福利”的法律缺失
日期：2015-10-20 作者： 嚴 嫣
2015年5月底，北京師范大學中國公益研究院發布了《中國兒童福利政策報告(2015)》，報告認為2014年是中國兒童福利制度向普惠型整體推進的一年，同時報告也樂觀地表示，“兒童福利在普惠型制度體系建設以及未成年人保護、醫療、教育等方面均取得了重要進展。”然而，十幾天之后的“畢節四兄妹自殺事件”，舉國震動，報告與之相較頗為尷尬。
所謂“普惠”，是強調兒童的養育責任由家庭向國家轉移，加強服務保障體系和對困境兒童的津貼保障，最終達到面向全體兒童的適度普惠的兒童福利體系。而這個定義停留在“福利體系”的概念下，而非法律的形式。僅就畢節一地，先有流浪兒童之死，再有強奸猥褻幼童之罪，還有疑似集體食物中毒事件……“畢節兒童”怎么了？中國兒童怎么辦？這是我們必須直面思考的問題。
《中國兒童福利政策報告(2015)》的樂觀，并非空穴來風。2015年1月1日，最高法、最高檢、公安部、民政部聯合下發的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》正式實施。從積極意義上講，這開啟了中國未成年人保護工作新的起點。但是面對“畢節四兄妹自殺事件”的殘酷現實，我們發現———中國兒童福利救濟應當體現在立法層面，十分必要且迫在眉睫，僅僅一個《意見》如同隔靴搔癢。
《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》在撤銷監護人資格案件的受理、審理等方面做出了比較明確的規定，基層法院基本可以參照執行。但公安機關的全面調查、應急處置，民政部門的臨時安置、教育輔導、調查評估、集體會商、提起撤銷監護人資格訴訟，檢察機關的法律監督以及對虐待案件提起訴訟等制度，缺乏具體落實，《意見》當中并未見具體程序。我們只消比對“畢節四兄妹自殺事件”，就可見《意見》之蒼白。
報道中提到，自殺四兄妹母親因丈夫的家暴而離家出走，2014年3月起再未見過孩子，再未聯系；而四兄妹的父親，在妻子離家出走的情況下，再次外出打工，拋下四個兄妹留守鄉村。父母對未成年子女的監護，此時已經出現嚴重的缺失，可謂“類遺棄”行為。
之所以稱之為“類遺棄”行為，是指父母對未成年子女脫離監護之時，至尚未發生未成年子女有重大人身損害之時，尚不足為刑法“遺棄罪”的“情節惡劣”。《中華人民共和國刑法》第261條，遺棄罪，是指對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人，負有扶養義務而拒絕扶養，情節惡劣的行為。《未成年人保護法》第52條第4款、《中華人民共和國收養法》第31條第2款、第3款均有相關規定。
然而，前述各條款，均強調“情節惡劣”，就意味著，無慘劇則無“遺棄”之法律追究。而就這一點，在《意見》定義的“監護侵害行為”，是指監護人性侵、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監護職責嚴重危害未成年人身心健康等行為。全文未見監護缺失的相關預警和處罰，此為重大缺失。畢竟全國6000萬的留守兒童，面臨最大、最首當其沖的是“監護缺失”問題，其次才是由監護缺失引起的“性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力”等極端問題。
保護兒童，是政府乃至全社會義不容辭的責任。作為《兒童權利公約》締約國的中國，至今卻沒有專門的兒童福利法，兒童救助保護體系極不完善，相關的法律規定散亂見之———不成體系、不夠全面，且大多無操作性。若談兒童福利法律制度的建立，務必強調的是頂層制度設計，解決三大核心問題———
從政府的角度，應當有明確的專門的未成年人保護機構，負責政府的未成年人保護頂層制度設計，對兒童保護進行規劃、推動相關立法及行政配套工作，并厘清政府與社會分工。
明確家庭責任與國家責任之間的關系，不論“普惠”還是“補缺”，國家的擔負責任重大，包括公權力要有發現機制（有強制報告制度）、必要情況下政府的救濟資助、預警情況以及干預機制。務必盡快建立一個對家庭監護缺失、侵害的有效的發現、服務、干預機制。
政府和司法的有效銜接問題。從頂層制度設計到立法成文化，完善兒童的“司法”、“家庭”、“學校”、“政府”、“社會”各層面的保護，具體到“監護缺失”、“家庭暴力”、“監護侵害行為”等行為的界定、報告、預警、干預等一系列細化法律。即《兒童福利法》的全方位訂立。●
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