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民國律師公會的自治困境探析
日期：2014-05-26 作者：楊立民
所謂的行業自治，在法理意義上是指社會組織的一種自我管理和治理的行為和狀態。行業自治不僅體現了社會團體的主體性價值，還是社會民主進程和法治建設的重要標志。現代意義上的律師行業自治是指通過民主選舉產生的律師自治組織對律師的行業準入、執業規范、業務培訓、執業紀律及執業懲戒進行自我管理、自我約束和自我服務的一種行業管理方式。
律師公會是民國律師制度的重要組成部分，是中國近代社會轉型和法律近代化的結果。民國律師公會擁有一定的自治權，比如有權可以制定自治規范，享有行業準入審查權，可對執業律師提請懲戒，對執業律師是否可以兼營商業有決定權。另外，律師公會還通過各種努力來維護執業律師的權益和信譽，并廣泛參與到民生救助、民主推動、民族解放等各種社會活動中。但是，律師公會自治權的獲得并非一帆風順，其自治過程也面臨著種種侵擾和困境。
困境一：國家管控
律師制度是一種制衡國家權力的設計，兩者之間存在一定程度的對立。國家在賦予律師公會自治權的同時，一般也會加強對它的監管。在民國時期，對律師公會的監管最初是由司法機關來負責，抗戰爆發后，國民政府加強了對民間團體的管制。
（一）司法機關的監管
根據1912年《律師暫行章程》的規定，國民政府的司法部門對律師公會有以下監控權：
1、檢察長的監督權。地方檢察長對本地所設立之律師公會享有監督權，該地方檢察長可以隨時出席律師總會及常任評議員的會議。律師公會應將會長、副會長和常任評議員的選舉情況、常任評議員會議的開會時間和地點、提議決議事項等各種會議詳情隨時報告給該地方檢察長，地方檢察長接受報告后即通過高等檢察長報告于中央司法總長。
2、公會章程的批準權。公會自治規范的制定權是律師公會自治的重要表現之一，民國時期的律師公會享有章程的制定權。但是，律師公會議定的章程需由地方檢察長經高等檢察長呈請司法總長批準，這與《律師章程》具有同等的法律效力。
3、會議有效性的決定權。律師公會或常任評議員會有違反法令及律師公會會則者，司法總長或高等檢察長得宣示其決議無效或停止其會議。
1941年的《律師法》對律師公會的監控進一步加強。地方法院首席檢察官的監督被進一步確定為“直接”監督。會員增加的名冊及入會、退會的情況被規定為向地方首席檢察官報告的事項。由原來的檢察官單獨監督增加為檢察長和法院院長共同監督，即地方首席檢察官接到律師公會的報告后應通過高等檢察長會同高等法院院長共同呈報司法行政部。
（二）地方政府的監控
抗戰前，國民政府對律師公會的監控主要是由中央司法行政部和地方各級檢察長來主導，地方政府對律師公會沒有法定的控制權。但隨著抗戰的爆發，這種情況發生了改變。
國民政府通過一系列的法律文件來逐步加強各級政府對包括律師公會在內的民間社團的控制。1942年2月3日，國民政府中央社會部頒布的《人民團體推進國民精神總動員及新生活運動工作實施綱要》規劃了抗戰時期人民團體的中心工作，試圖通過非常時期利用非常手段加強對民間社團的控制。1942年2月10日公布的《非常時期人民團體組織法》進一步明確人民團體的主管機關依次為：中央社會部、省社會處（未設社會處之省為民政廳；院轄市為社會局）、縣市政府。人民團體受這些機關的指揮監督。1945年的《律師法》更是從立法形式上規定了律師公會的主管官署在中央為社會部，在地方為省市縣社會行政主管機關。為了避免行政機關與司法機關之間的管轄沖突，該法同時規定“其目的事業應受司法行政部及所在地方法院首席檢察官之指揮”。
在1940年司法院的第2096號解釋中，縣政府對律師公會自無監督指揮權。但《非常時期人民團體組織法》頒布后，司法院在第2577號解釋中確定了縣級政府對律師公會的監管權。
（三）社會參與的嚴格限制
國民政府主要是通過特殊立法，以限定性列舉的方式將律師公會的社會參與權限制在法定界限內。1927 年《律師章程》的第32條規定:“律師公會于下列事項外不得提議決議：1、法律命令及律師公會會則所規定之事項；2、司法部長或法院所咨詢之事項；3、關于修改或司法事務或律師共同之利害關系建議于司法部長之事項。”其后的《律師暫行章程》和《律師法》也沿襲了這些規定，并逐步加強。
（四）監管權的掣肘
律師公會對執業律師擁有一定的監管權，這是律師公會自治的重要表現。律師公會對律師的監管主要體現在對律師違背律師公會章程的處分上，尤其是對律師職業道德和行業紀律的監管。如果律師違反紀律和道德比較嚴重，律師公會可依據章程規定給予退會處分。如果律師有應受刑事處罰的違法行為，則直接由司法機關向律師懲戒機關提請懲戒。這是一種行業自治和國家監控雙重運行的體制。
但是，民國律師公會的監管權受到種種掣肘，其根據章程所實施的監管行為是否有效決定于國家。比如，在“上海律師公會對鄭毓秀的退會處分案”中，江蘇高檢宣布上海律師公會的處分無效，律師懲戒委員會和司法行政部均支持江蘇高檢的決定。這就導致上海律師公會對會員的處分權無法實現。后來，司法機關直接廢除了律師公會開除會員的權力。
國家既然將對律師的監管等自治權賦予律師自治組織，那么也就需要相應地加強對律師自治組織的監管和限制，這在現代民主國家是情理之中的事情。但是，民國政府對律師公會的管制不是為了防止其濫用自治權，而是為了對律師公會進行政治控制。這種政治控制是與國民黨對民間社會團體和組織的黨化控制政策分不開的。
困境二：黨化控制
1912年律師制度確立之后，因為北洋政府的黨派屬性不是很明顯，所以律師公會在這一時期并未受政黨的控制。為了防止革命思想的影響，北洋政府還一直在法官、律師等司法群體中實行“去黨化”。但是，1927年國民黨統一全國之后，在“以黨治國”的統治理念下，包括律師公會在內的民間社會團體逐步淪為其操控的對象。
（一）通過對律師公會的改組來達到控制的目的
以上海律師公會的改組為例。1927年北伐成功后，國民黨開始對上海實施全面控制。1927年4月23日，國民黨上海特別市黨部致函上海律師公會，指出該公會原有職員任期已滿，應“選出了解黨治之律師數人，經本黨部及政治分會認可，擔任改組委員會負責起草律師公會章程，呈報國民政府批準，同時由改組委員會接管律師公會，在新公會未改組成立以前代行其所有職權。”4月29日，改組上海律師公會籌備委員會成立，市黨部圈定改組委員名單，推舉互選五人為常務委員。
在改組過程中，國民黨自始至終都在施加影響。在上海律師公會春季大會召開期間，國民黨上海黨部一再要求上海律師公會要將大會的詳情呈報上來。改組委員會的委員需經國民黨上海特別市黨部和中央政治會議上海分會的認可方能擔任。為保證改組活動能夠按照自己的意圖進行，國民黨上海特別市黨部就改組委員會的組成及改組活動的進行提出了兩個原則：(甲) 律師委員會，應具熱心組織；(乙)對于建議案，應以少數人絕對服從多數人。”并威脅“設有陽奉陰違，故意搗亂者，則市黨部當嚴重取締。”
通過這次改組活動，國民黨實現了對上海律師公會的控制，律師公會的各項活動也開始納入到國民黨的社會控制之中。大批律師在公會改組后競相加入國民黨，具有國民黨黨籍的會員對公會事務的影響與作用越來越大。律師公會開會時也要在會前履行朗讀“總理遺囑”等國民黨會議的儀式。
（二）業務“指導”和組織領導
1927年后，為了加強對民眾運動的控制，國民黨中央和地方各級黨部設立民眾指導委員會，以指導民間社會團體的活動。1930年1月，國民黨中常委通過的《人民團體組織方案》規定國民黨對人民團體的扶植和指導地位。2月11日，國民黨中央執委會制定公布了《人民團體與黨部來往公文程式》，確定了人民團體與各級黨部的上下級關系。1930年頒布了《社會團體組織程序》以及《人民團體組織許可證書頒發通則》，規定了國民黨對民間團體的組織模式和組建程序進行監控。1933年2月9日。國民黨第四屆中央執行委員會第七次常務委員會通過了《指導人民團體改組辦法》以及《各地高級黨部指導人民團體權限劃分辦法》，再次強調了各級黨部需監督主導各人民團體依照新頒布的法律進行改組。
（三）殺一儆百
如果律師公會對國民黨的管控稍有觸犯，國民黨便會通過懲處律師公會中的國民黨黨員的方式來以示警戒。在1932年的“李時蕊被控案”中，我們看到國民黨將本黨的各種儀式強加給律師公會遵行，并以黨紀代替國法，以黨權代行國權。
國民黨之所以如此想治李時蕊的罪，其真正原因是李時蕊在上海律師公會中熱衷于民生公益和抗日救國等政治活動。他不僅積極參加抗日救亡團體，而且還激烈抨擊國民黨的不抵抗政策。作為國民黨黨員和上海律師公會主要負責人，李時蕊應這些行為大大超出了國民黨所能容忍的范圍。所以，給予開除黨籍、吊銷律師證書以及秘密通緝等處分也就在情理之中了。
國民政府時期對民間團體和民眾運動實行國民黨指導和政府監督的雙重運行模式，其對律師公會的控制是通過國民黨中央制定方案、國家進行立法的形式來實現。
困境三：“流會”現象
律師公會最高的權力機關是會員大會。會員大會分定期大會與臨時大會兩種形式。大會以參會人數過半為有效，所議事項也以到會會員過半通過為有效。但是，律師是一個自由職業，律師們多在自己所屬的事務所開展業務活動，他們參與會務的積極性并不高。會員大會的“流會”現象很嚴重，很多重大決議無法得到表決。
以上海律師公會為例。據《上海律師公會報告書》記載，1921年至1926年間，上海律師公會共召開了15次會員大會（包括定期、補開、續開），其中有14次因與會人員不足法定人數而改成“談話會”。比如，1921年5月，上海律師公會召開春季大會，討論派遣代表參加中華民國律師協會、無領事裁判權國家律師加入律師公會、陪審制度改革等議題。因198名會員中僅有59名到會，最后大會不得不改為了“談話會”。在該年11月的秋季會員大會中，201名會員只有43人到會，只好臨時決定三周后重開。而12月18日大會續開時，到會人數更少，只有38人。在1925年的春季改選大會上，先后到會的會員有77人，超過總人數153人的一半，符合會則的過半規定。但是，期間有8人因等的不耐煩而離席，以至于表決時只有69名會員，大會表決的合法性便產生了爭議。在假定滿足開會條件后，本次大會決議的第一件事便是將會員大會召開的法定人數由過半數規定改為滿三分之一即可召開。
但是，這一改變并未解決流會問題。1926年4月，上海律師公會召開春季會員大會，討論收回會審公廨等議題。160名會員只有47人到會，大會只好再次改為談話會。1927年改組上海律師公會時，到會簽到的會員僅67人，不滿法定開會人數。1936年4月，在召集的30次會員大會中，有20次因到會人員不足法定人數而流會。
主持日常事務的常任評議員會議相對比較容易召集，基本上可定期開會，但流會現象也時有發生。即使將每月兩次的常任評議員會議減為每月一次后，情況也沒有得到較大改善。
“流會”現象在其他律師公會中也均有發生。北京律師公會多次出現大會流會的情況，以至于在1918年發生了該公會會長鄧镕自己解除自己的會長職務的事件。
作為律師公會的最高權力機關，會員大會常常因“流會”而無法發揮應有的作用，這就極大地限制了律師公會自治權的行使，并損害了律師公會的權威和社會影響。因為流會，新聞媒體在報道律師公會的會議情況時，所使用標題常為“律師公會談話會記”、“律師公會開大會又未成”等。
困境四：時局混亂
民國是一個社會動蕩的時代，軍閥混戰，政權更迭，黨國統治，民族危亡，內憂外患，不一而足。在這樣的執業環境中，律師公會不僅要不斷調整自己的生存策略以適應新的社會形勢，還要盡力保護執業律師免受時局的過度侵害，同時還擔負起匡扶社會正義和推動民族獨立的責任。
比如，民國律師公會通過建立貧民法律輔助會來向貧民提供法律援助，設法保障和改善在押犯人的生存條件，推動冤獄國家賠償的立法等。律師公會在創設之初便將收回國家的法權作為自己的民族使命。上海律師公會始終將廢除殖民者的領事裁判權作為工作重心。為了收回上海租界的法權，上海律師公會積極組織各項活動，并不惜屈從黨權。抗戰爆發后，律師公會又沖破種種束縛，積極投入到抗日救亡的活動中。上海律師公會召集的各種會議活動中，與“救亡”有關的議題占據了絕大多數。上海律師公會還決定本會執業律師不得與日本律師合作，不得為日本民眾提供法律服務。
在現代民主國家，律師公會除了制約國家權力，實現自我治理外，還需要承擔一定的社會責任。但是，民國律師公會所承受的社會責任和民族使命實在是太多了，以至于嚴重影響了其自治功能的正常發揮。●
（作者為復旦大學法學院12級博士研究生）
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