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公益訴訟：促進和諧社會構建———訪全國律師協會副會長朱洪超
日期：2007-01-08 作者：上海律師 閱讀：5,366次
正在從事以及即將投身公益訴訟的律師，都是律師主動承擔社會責任和實踐律師本質屬性的體現，是值得尊敬、鼓勵和支持的，但在處理事務過程中，應做到“心靜理明”。 ———朱洪超公益訴訟的特征
《上海律師》雜志問（以下簡稱“問”）：現在媒體與社會各界對公益訴訟的關注程度相當高，目前“公益訴訟”這一概念的界限并不是非常清晰，您作為律師行業的管理者是如何理解的？
朱洪超副會長答（以下簡稱“答”）：在我國，近些年才發生一定數量的公益訴訟案件，但對于到底什么是公益訴訟，如何界定公益訴訟，大家還有不同的認識，也很難給出一個明確的概念，我也只能說說我個人的理解。
簡言之，所謂“公益訴訟”就是為維護不特定弱勢人群公共利益進行的訴訟活動。具有如下特征：
1、目的應當是為了維護不特定弱勢人群的利益即公共利益。這是公益訴訟的本質特征。
2、提起公益訴訟的主體不一定是特定的利益受損者，可以是直接的利益受損者，也可以是特定的國家機關，還可以是有關的組織、企業或個人，即所有利益相關的主體都可以作為公益訴訟的原告。
3、被告是違反國家法律法規規定，侵害了或潛在侵害國家利益、社會利益或不特定多數人利益的政府機關、組織或個人。
4、作為成文法國家的公益訴訟，應當根據法律授權而啟動，最后還要由人民法院根據法律規定而判決。
公益訴訟作為民事訴訟中的一種，它因原被告的地位和起訴目的之不同而區別于公訴；絕大多數法律援助都是代表具體個人的利益的，也與公益訴訟不同；公益訴訟也不同于代表人訴訟，因為多人的利益并不等同于公共利益。所以，美國司法部反微軟壟斷案、延安路高架收費案，是典型的公益訴訟，而中小股民訴上市公司虛假陳述案是否屬于公益訴訟值得商榷，一般情況下，此類案件是為了特定多數人的利益，應當是代表人訴訟或集團訴訟案件。
這并不是說公益訴訟的原告不可以有個人私權利益的存在，關鍵在于訴訟的目的和結果是僅僅為了個人的利益還是為了不特定多數人的利益。如1998年鄭州市民葛銳在火車站被收取3角錢的如廁費起訴鄭州鐵路局案件、河北律師喬占祥因火車票擅自上浮漲價多收9元錢狀告鐵道部案件，從表面上看雖然案子的啟動是為了個人的私權利益，案子的結果的確也保護了原告的私權利益，但其最終的結果實際上維護了公共利益，應當是公益訴訟。
我國公益訴訟難的主要原因在于立法上的不足。我國現行民訴法第108條規定，提起訴訟的原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織，遵循的是“當事人適格理論”和“直接利害關系原則”，在立案方面缺乏法律依據。目前我國公共利益受到侵害時，往往是我國的行政機關通過行政權力來維護公共利益，而不是通過公益訴訟的方式。真正的法治社會應當是所有利益相關的主體都可以通過公益訴訟的方式來維護公共利益的，因此今后應當嘗試通過公益訴訟來維護公共利益。如關于“蘇丹紅”事件，根據國外公益法的有關規定，有關政府部門如衛生部、相關組織如消費者權益保護協會和個人就可以通過啟動公益訴訟，起訴生產含有“蘇丹紅”食品的廠家和經營者來維護公共利益。
據了解，我國關于公益訴訟的法律正在醞釀之中，我國今后的公益訴訟的提出將擁有法律上的依據，在程序上也將更有保障。如現行民事訴訟法規定的經審查符合起訴條件的，才予以立案受理。而民訴法修改建議稿在第286條中取消了這一規定，代之以立案登記。只要當事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院無需進行審查，應當立案登記，這就從起訴程序上解決了起訴難的問題，保障了當事人的訴權，對于公益訴訟的啟動也有了程序上的保障。
公益訴訟有別于惡意訴訟
問：近年來，上海一些律師所做的公益訴訟有成功也有失敗，失敗的案件居多，但在媒體的配合之下，多數都能產生一定的社會影響。時下，業內外對于從事公益訴訟案件的律師看法不一，有人認為他們是在借炒作來出名謀利。那么，公益訴訟與惡意訴訟或炒作訴訟之間評判的標準又是什么？
答：我是這樣看待這一問題的：
1、公益訴訟是解決社會轉型期錯綜復雜的矛盾和構建社會主義和諧社會的需要。目前我們面臨著復雜多樣的矛盾，貧富分化、工人失業、農民失地、司法不公、環境污染、大學生無法就業等等，這些矛盾與和諧社會是不相符的。和諧社會的本質應當是用和平手段解決各種矛盾。公益訴訟就是用和平手段解決社會矛盾的一種方式。
2、這是律師承擔社會責任的一種體現。律師具有維護當事人合法權益、維護法律的正確實施、維護公平與正義的本質屬性和責任。
3、我們要看到進行公益訴訟在一定程度上保障了公共利益、宣傳了法治、推動了法律改革，與惡意訴訟或炒作訴訟以名和利為主要目的具有根本的區別。
問：山東曾參與反電信壟斷的董秀生律師被電信部門投訴到青島市司法局，投訴理由為“接受新聞采訪報道涉嫌違紀”。在上海，司法行政部門或律師協會是否曾經收到過對參與公益訴訟律師的投訴？如果有，都是以怎樣的理由投訴，律師管理部門是怎樣處理的？
答：據我了解，上海司法行政部門和律師協會還未曾收到過因律師參與公益訴訟而被投訴。但與此同時，我認為如有投訴也是非常正常的，因為從事公益訴訟的律師和從事其他律師業務的律師在本質上是一樣的，當然也要受到律師執業紀律的約束和上海司法行政部門、律協的管理。但對投訴，應當采取非常謹慎的態度和進行妥善的處理，因為不是所有的投訴都是有道理和正確的。
問：有這樣一個說法，在經濟比較發達的城市中，北京的律師比上海的律師更熱衷于公益訴訟，您覺得原因在哪里？
答：對于這個問題，我覺得很難作出比較，上海的律師和北京的律師一樣，都非常愿意，也都有責任進行公益訴訟，而且的確也都已進行了一定數量的公益訴訟，如上海的陶鑫良、斯偉江、吳鵬彬律師進行的代理延安路高架收費案和吳冬律師代理的雀巢公司侵犯中國消費者知情權案，都是律師主動承擔社會責任的體現。
達到公益訴訟良好效果
問：吳冬律師在一次關于公益訴訟的研討會上提出，公益訴訟必須是法院、媒體、社會、政府和學者的多方聯動，才能收得實效。在這一問題上，作為律師協會是否有考慮與法院、政府、媒體等方面進行高層的溝通與交流，以讓公益訴訟達到最好的良性效果？
答：我覺得應當更多地從以下幾個方面推動公益訴訟的發展：
1、大力宣傳公益訴訟的作用以改變社會觀念；2、進行法律改革，為公益訴訟立法，使得公益訴訟有法可依，通過法律授權相關公益組織、法學院校或律師協會成為公益訴訟的主要發起者，規定在符合條件的情況下，普通公民就公益訴訟享有訴權；3、通過立法確定公益訴訟的立案范圍；4、增加懲罰性賠償以保障勝訴原告的利益；5、改革法院訴訟收費制度。
問：您作為全國律師協會副會長、上海市律師協會副會長，曾率律師代表團訪問過一些國家，也經常與來訪的國際法律界人士交流。在2004年全球主要城市律師協會會長峰會上，您與巴黎、紐約的律師協會會長接受記者采訪時，談及公益訴訟問題。在您與國際法律人士的交流中，您覺得他們對于公益訴訟的理解是怎樣的？他們所在的國家對于公益訴訟的態度與制度支持是怎樣的？
答：作為律師協會的管理者，率團訪問其他國家和與國際來訪人士交流時，經常談及公益訴訟問題，特別是在2004年主要城市律師協會會長峰會上，在與巴黎、紐約的律師協會會長交流中，發現他們在公益訴訟方面走在我們前面，在理念、立法、國家的支持和保障、以及對公益訴訟發展的認識方面，都較為深刻和完善。主要有如下幾點：
1、公益訴訟對于維護公共利益、推動法律改革和完善、宣傳法治、維護社會安定等方面都具有非常重要的意義。
2、公益訴訟的立法非常重要，要從立法層面上規定提起公益訴訟的主體、程序、保障。
3、國家律師協會和民間公益組織在公益訴訟中發揮著很大的作用。
據我了解，美國和法國的政府對于公益訴訟重視的態度，在制度上給予明確的支持，這都是一致的，但因為法系的不同還是有很大的區別：
美國是現代民事公益訴訟制度最為完善的國家之一。據紐約的律師協會會長介紹，美國通過立法確立了公民訴訟和司法官訴訟、檢察官提起訴訟兩種形式。其中對于前者的規定尤為詳細。他認為，公民的訴訟權利非常重要。在美國，公民訴權被視為一種強制措施權，公民被視為“私人檢察官”，與政府的職能相對應而存在，在保護公共權益方面起著重要的作用。《美國區法院民事訴訟法規》第17條規定：“在法定的情況下，保護別人利益的案件可以直接用美利堅合眾國的名義提起。”這一精神在美國的反欺騙政府法、反壟斷法和環境保護法中都有具體體現，而且規定了相應的規范程序。如在《謝爾曼反托拉斯法案》中規定了“檢察官依司法部長的指示，可提起民事訴訟，以防止和限制托拉斯行為”。雖然美國是判例法國家，但他們認為關于公益訴訟的立法非常重要。
而作為大陸法系代表的法國，主要是由檢察官代表國家來提起訴民事訴訟，而對于公民的訴權則強調不夠。現行《法國民事法典》第421條規定，檢察官作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟，于法律規定的情形，檢察院代表社會。第422條規定，在法律有特別規定之情形，檢察院依職權進行訴訟。第423條規定，除法律有特別規定情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。
問：最后，您對現在正從事公益訴訟以及將來即將要投身公益訴訟的律師們有什么建言？
答：一方面，正在從事以及即將投身公益訴訟的律師，都是律師主動承擔社會責任和實踐律師本質屬性的體現，是值得尊敬、鼓勵和支持的。另一方面我們要注意的是，法律的功能決不是為了挑起爭端，而是要制止爭端；不是要制造分歧，而是要阻止分歧；不是要混淆是非，而是要以公允的態度、準確的措辭提供確切的事實。無論你從事的事務是大還是小，無論這一事務的直接影響是寬還是窄，在這當中，你首先要以勤奮、無畏和公正去運用正義的準則。借用朱熹的話就是要做到“心靜理明”。
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