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律師在參與 信訪矛盾化解中 必須有所擔當
日期：2012-05-07 作者：邵曙范
當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，也處于社會矛盾凸顯期，如何應對轉型給社會穩定帶來的種種壓力與挑戰，這不僅考驗著政府相關部門化解矛盾的智慧，也促進著信訪案件處理方式方法的不斷探索。在這一大背景下，律師以“第三方”的身份參與信訪工作尤其是涉法信訪案件的處理，在近年越來越受到政府重視和社會公眾的關注。事實上，律師參與涉法信訪案件的處理擁有更加豐富的內涵，其在履行社會責任的同時，也為信訪制度帶來了劃時代的創新。
一、傳統信訪制度的優勢與不足
信訪制度建立了一個政府與群眾直接溝通的寶貴渠道，這對于普通群眾的民意上達以及政府了解基層的情況、政策執行效果、需要改進的方向等具有十分積極的意義。一方面，在中國各項行政、司法制度逐步完善、健全的進程中，信訪可以成為在普通程序之外的一個特殊的補充程序；另一方面，信訪制度可以促使當地政府糾正其所管轄的各部門在行政、執法過程中產生的各種錯誤，構成了一個民意監督的長效機制。更為重要的是，信訪制度可以讓大量社會矛盾化解在基層，成為社會穩定的“緩沖器”和“防火墻”。
毋庸諱言，目前的信訪制度也存在著不可忽視的缺陷與不足，長久以來圍繞這一制度所產生的爭議從未停歇。綜合起來有如下幾點：
其一、信訪部門是群眾來信來訪的接待部門，具有接收群眾的訴求、意見和建議，并向有關部門傳遞以及協調的職能，而非具體問題的解決單位。因此，信訪制度要真正獲得實效，依賴的是各個政府職能部門對信訪所反映的問題的關注與解決。長久以來信訪制度承擔了群眾的太多期待，有些人反而忽視了法治社會的根本元素和必要前提———依法治國、依法行政。
其二、信訪機制已經越來越難以應付目前凸顯的大量社會矛盾，除了傳統上的勞資糾紛、征地、拆遷糾紛外，許多“高端”的新型社會矛盾不斷涌現，如證券、股票等群體糾紛以及影響深遠的環境污染事件等。信訪案件的處理光靠簡單地以“曉之以理、動之以情”的調解方式，難以從根本上解決深層次的問題，這需要多個部門以及各種專業人士的共同參與方能達到預期效果。這在某種程度上導致了不少信訪案件得不到妥善、及時處理，造成了矛盾的淤積和激化。
其三、有些信訪群眾與政府相關部門由不信任所引發的對立情緒的發酵往往使得信訪干部的工作難以進行下去，加之某些信訪群眾法制觀念的淡薄，也使得信訪的過程往往成了簡單的情緒宣泄，不僅于實際問題的處理毫無幫助，甚至因過激行為而觸犯法律。而一些信訪案件的處理方式、方法失當也容易引發新問題和新矛盾，這些因素都限制和影響了信訪案件處理的效果。
二、律師助力信訪制度的創新與突破
正因為傳統的信訪機制有著這樣那樣的不足，要成功應對當前愈加復雜的社會矛盾，亟需信訪處理思維的轉變和不斷的制度建設創新，這為律師參與信訪案件處理提供了一個良好的契機。
1999年，上海市委、市府信訪辦成立了律師團。律師以自己的職業特長、知識和經驗，理清疑難信訪矛盾中錯綜復雜的法律關系，從法律角度進行梳理分析，為市領導把握處理矛盾的法律界限，制定化解方案，提供了大量有價值的法律意見，起到了不可替代，甚至不可或缺的重要作用，并在相關部門的化解工作實踐中取得了較好的效果。
第一，律師既不是信訪群眾，也不是信訪干部，更不是代表某個利益群眾，具有超越各種利益群體的中立特征，不偏不倚中立于各方之間，從而使律師在化解矛盾過程中具有相對獨立性。
律師所具有的這種中立的第三方色彩較能被信訪群眾接受和信任，從而便于律師開展工作。有些信訪群眾在信訪過程中往往對政府有關部門抱有不信任的情緒，采取不合作的態度，導致信訪干部苦口婆心地解釋和調解往往事倍功半。律師所持有的第三方中立角色為信訪群眾和有關政府部門提供了一個解決矛盾、化解矛盾的平臺，此種身份也決定了律師在信訪案件的處理過程中可以發揮其出色的溝通者和協調者的作用。
特別是當信訪群眾因為對政府相關部門存有不信任，使得案件的處理難以進行下去時，這就需要一個第三方的平臺進行協助。先選擇律師事務所作為信訪案件協調與處理的基地，有效地緩和了信訪群眾與政府的對立，在贏得了他們的信任與合作的同時，避免了事態的進一步擴大；再由律師在各個政府部門間進行協調和聯絡，保證了案件處理的井然有序，并通過大量細致的工作讓案件的重點和難點得以逐個化解，為最終妥善處理疑難信訪案件打下了堅實的基礎。
第二，律師擁有法律專業知識和豐富的法律實務經驗，并且嚴格依照法律辦事的原則，這使得信訪案件的處理更加專業化、規范化和法制化。
在如今各種新型矛盾涌現的情況下，信訪處理中專業知識的不足嚴重阻礙了某些信訪案件的化解，即使找到了問題的癥結，也難以對癥下藥，導致不少信訪矛盾成為了久拖不決的積案，當事人無可適從，只能寄希望于長年上訪，成了信訪專業戶。有了律師的專業意見和豐富經驗供其參考，指點迷津，就能避免不該發生的嚴重后果。
對于不同于傳統的信訪矛盾，倘若沒有長年的辦案經驗和專業的法律知識，律師要處理這類案件比較困難，甚至無從著手，而極為繁瑣復雜的處理過程也是對參與信訪的律師耐心和誠意的嚴峻考驗。扎實的法律功底和辦案經驗是律師從事此類信訪案件的一大優勢，這也是與傳統意義上的“老娘舅”最大的不同之處。
第三，律師參與信訪案件的處理有助于引導信訪群眾依照法律解決問題。通過律師耐心解答疑問、宣傳法律，為其爭取應享有的權益，同時能夠改變部分信訪者因為不懂法而畏法、拒法的情緒，有效起到預防潛在矛盾的產生、維護社會穩定和諧、建設法治社會的良好社會效果。
應當承認，部分信訪案件本身通過正常的法律途徑完全可以解決，信訪并非其不得已的最后救濟手段，但由于信訪人對法律知識的缺乏、法治意識的淡薄，造成了對政府相關部門以及法律的不了解和不信任，在他們眼里，信訪成了管用的唯一救濟手段。因此，律師通過對信訪人切實的疏導和宣傳能夠減輕信訪部門許多工作壓力，減少不必要的資源浪費，更能夠避免潛在的嚴重后果的產生。
第四，律師在信訪處理中可以起到依法建議、依法監督的作用。許多信訪案件之所以久拖不決、愈演愈烈，究其原因往往是多方面的，諸如立法滯后、政策缺位、司法失信、處理不當、辦事不力等，當然也有當事人缺乏法律意識、法治觀念不強等綜合因素。律師參與處理則能為有關部門處理信訪案件的整個程序的依法、公正、公平進行把關，在法律框架內向有關部門提供建議，并監督處理過程是否合法、規范。同時，律師針對信訪中發現的相關問題，通過相關渠道向相關行政機關和立法機關建言獻策，從法律和政策層面預防和化解信訪中反映出來的普遍性、傾向性問題。
三、律師肩負著維權和維穩的雙重使命
根據多年的工作經驗，筆者總結了一套行之有效的辦理信訪案件的方法，概括起來就是：充分發揮職業律師的特性，以維護信訪人的合法權益為抓手，以事務所為化解矛盾的平臺，以律師的盡職調查、法律分析、法律幫助、法制宣傳為著眼點，以法律援助為方式，達到化解矛盾，息訴罷訪，保障信訪人合法權益，維護社會穩定之目的。其中，保障信訪人的合法權益、維護社會穩定是我們工作的重中之重。讓律師參與到信訪案件處理中來，歸根到底正是為了保障信訪群眾的合法權益，只有群眾的合法權益獲得了充分保障，才能根本上化解信訪矛盾，真正達到社會穩定的政治目的。
近年來，因為上訪群眾與相關政府機構的對立情緒發酵造成的攔截公務車輛，堵塞鐵路、公路交通，甚至沖擊接待場所、圍堵黨政機關等重大群體性事件時見報端，造成了十分惡劣的社會影響，嚴重干擾著和諧穩定的社會秩序。因此，有人認為維穩是以犧牲維權為代價的，因為維穩強調社會公共利益，而維權強調個體利益，兩者雖然有交叉但也存在矛盾。筆者并不同意這個觀點，它片面地將維穩定義為維護社會秩序的絕對穩定，而將維權定義為維護個人的私利。事實上，所謂社會的穩定既包括社會秩序的穩定，也包括社會成員彼此關系的穩定和諧，社會穩定要實現的是法律能夠得到切實遵守、民眾的生活能夠得到妥善保證的良性狀態。因此，社會穩定并非一個靜態的表象，而是一個動態的過程，它是由一個個社會成員的“穩定”而構成的。和諧社會的建設依賴于社會穩定的大環境，而維持穩定必定要以維護權益為基礎，兩者互相依托、密不可分。在一個復雜的社會中，必然存在某些合法權益受到侵害的現象，如何對待這些權益受到侵害的社會成員，直接決定了社會矛盾是越積越深、一發而不可收拾，還是盡快化解讓社會秩序重回和諧穩定。律師參與化解信訪矛盾正是因為律師可以通過法律的手段來維護信訪群眾的權益，而社會個體的權益得到法律的保護必然帶動著社會全體樹立起遵紀守法、互諒互讓的風氣，從而在更加長遠的過程中預防社會矛盾的產生。如此這般，觸犯法律、侵害權益的現象少了，那么社會的和諧穩定也就自然水到渠成了。
讓律師作為客觀公正的“第三方”身份出現，把原本就是應該依法解決的社會矛盾從政治層面剝離出來，重新回歸到法治的軌道，是符合依法行政要求的，這也是創新了律師參與涉法信訪的新機制。推進信訪工作的法制化，運用法律手段解決涉法信訪問題，應當是解決涉法信訪問題的發展方向。在這一進程中，律師正肩負著維權和維穩的雙重使命，必當大有作為。●
（作者單位：上海震旦律師事務所）
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