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國家賠償提升之困局
來源：法制與新聞 日期：2011-08-11 閱讀：2,765次
國家賠償提升之困局
趙作海蹲了11年冤獄，2010年5月因“死者”趙振晌的忽然現身，重獲自由，并獲得國家賠償65萬元。
出獄后，趙作海的忘年交段鐵嶺曾帶他去河南鄭州的4S店閑逛。58歲的趙作海盯著一款新出的奧迪車很是喜歡，段鐵嶺興起逗樂說：“老趙，你那些錢，夠你買倆車轱轆?！?/p>
2011年5月24日，最高人民法院發布《人民法院工作年度報告（2010）》：2010年，各級人民法院共新收國家賠償案件1372件，審結1419件，其中決定賠償的案件355件，賠償金額為3764.1萬元。國家賠償案件占2010年審結案件的0.01%。
“在新《國家賠償法》實施背景下，從現實和公眾期待角度看，2010年以法院為代表的國家賠償義務機關相關案件數及賠償數額，確實都不夠多。”中國政法大學教授馬懷德對本刊記者表示。
原有《國家賠償法》自1995年1月1日實施。在中國幾千年來“重官權、輕民權”思想的影響下，這部法律被譽為中國推進法治和保障人權的里程碑。
然而，由于執行中屢受“門檻高、標準低、范圍窄、程序亂”的困擾，1995年《國家賠償法》被戲謔為“國家不賠法”。
甚至當初的起草者之一馬懷德亦坦言，這是“實施得最差的法律之一”。
14年后，《國家賠償法》獲得修訂機會，新修訂法已于2010年12月1日正式實施。
盡管法學家們在此前長達近兩年的修訂過程中堅持期冀“大修大補”，但早在2008年10月向社會征求意見的修訂案草案說明中，“小修”思路已被定調：“針對法律實施中最突出、最急需的問題進行修改完善，同時注意穩步推進，對重大問題瞻前顧后，照顧左鄰右舍，不求一步到位?！?/p>
數位參與新舊《國家賠償法》起草、修訂或討論的專家均對本刊記者表示，新法實施后，法律層面上的國家賠償額提升，仍會相當有限。
另一方面，為盡可能保證受害人得到有效救濟，新《國家賠償法》在暢通賠償渠道、完善賠償范圍、保障賠償費用支付、明確當事人舉證責任等方面進行了修訂，盡管距離預期有所折扣，但不乏新亮點。其中，精神損害賠償首度寫入《國家賠償法》，是提高受害當事人獲賠額度的最大希望。
北京大學法學院教授姜明安曾表示，對新《國家賠償法》修訂的爭議，集中于“違法”二字去留。
新《國家賠償法》中刑事賠償部分改變了“違法歸責原則”，有條件有限制地引入“過錯規則原則”（或“結果規則原則”）：“違反刑事訴訟法的規定對公民采取拘留措施的，或者依照刑事訴訟法規定的條件和程序對公民采取拘留措施，但是拘留時間超過刑事訴訟法規定的時限，其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的，受害人有取得賠償的權利?！?/p>
“《國家賠償法》修訂的一大遺憾是沒有明確提出‘過錯規則原則’，尤其在行政賠償部分，如果對行政相對人造成的傷害，只是事實行為，而非法律行為，相對人仍無法獲得國家賠償?！瘪R懷德對本刊記者表示。
2011年6月，據全國人大常委會法工委人士透露，《行政訴訟法》修改工作已經啟動。這是在頒布22年后《行政訴訟法》獲得的首次修訂機會。
馬懷德認為，《行政訴訟法》修改，應在行政賠償一章中增加“過錯歸責”原則，使行政賠償和司法賠償相銜接，進一步保證讓行政相對人獲得更大范圍內的有效救濟。
財政困難不再是賠償標準“可以”偏低原因
“新法實施后，現行賠償標準在醫療費用方面提高了一點，但總體上標準沒有太大增減，仍然偏低。”北京大學法學院教授姜明安告訴本刊記者。
現行《國家賠償法》規定，侵犯公民生命健康權，造成身體傷害的，應當支付醫療費、護理費，以及賠償因誤工減少的收入。與1995年舊法相比，“護理費”新納入賠償金范圍。
據中國政法大學終身教授應松年介紹，各國國家賠償標準可分為三種不同性質。其一是補償性，填平補齊；其二是懲罰性，國家機關損害了公民權益，要受懲罰；其三，慰撫性質，比如精神賠償。
馬懷德表示，我國國家賠償1994年最早立法之初即存在“先天不足”。國家賠償主要只解決“填平補齊”的基本問題。具體體現為，只賠償直接損失，不賠償間接損失，也并無精神損害賠償，而且制定的賠償標準也都偏低。
1995年《國家賠償法》的起草制訂過程中，我國財政收入正處于困難時期?！柏斦伞斌w制下，中央財政陷入困境，一度向地方“借款”。在此背景下，中央開始財稅制度改革，1994年1月1日正式實行分稅制。
國家行政學院教授楊小軍認為，1995年《國家賠償法》確立的法定有限賠償原則，主要依據有三：第一是要使受害人所受到的損失能夠得到適當彌補；第二是考慮國家的經濟和財力能夠負擔的狀況；第三是便于計算，簡單易行。
其中，“最有實質意義的是第二項?！睏钚≤娬J為。
“如果最早國家賠償標準偏低，可以理解為財力所限；十幾年后，我國財力增強、國庫改善。在這個大背景下，仍簡單沿用原有標準，不合時宜?！瘪R懷德表示：“從法院此次2010年度工作報告即可看出，3000多萬元的總賠償額相比我國GDP，甚至可以說是九牛一毛?！?/p>
有觀點認為：國家賠償的認錯象征意義要大于實質賠償意義，由于國家賠償來自納稅人錢，因此標準不宜過高。
“我們也不主張浪費納稅人錢，但國家賠償法最大的意義，就是不能讓個人的權益因為公共利益而犧牲?！瘪R懷德表示，“國家犯錯難免，但是造成的損害和風險由個人承擔，十分不公平。國家賠償正是要通過國家機器和強大財力，平衡利益，實現社會公平?！?/p>
1995年舊法規定，違法行使職權侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。
2010年新法刪除“違法”二字，但賠償標準仍維持上述舊法計算依據。
“限制人身自由，不能簡單拿上年度職工日平均工資計算賠償，我個人認為至少應為2―3倍?！瘪R懷德表示，現在的賠償標準應體現懲罰性。
應松年多年前即認為：公權力機關對公民造成的損害，比之民事主體之間造成的損害嚴重得多?！霸诿袷沦r償基礎上，國家賠償的標準再更高點，這是一個可討論的問題?！?/p>
“那時說國家沒錢，國家窮，如果賠得多，賠不起。但現在還能這么說嗎？”應松年亦表示。
馬懷德認為，提高賠償標準，關鍵在于立法者及將來執行義務司法機關的態度。
據馬懷德介紹，此次新法修訂，賠償標準未得大幅提高的原因有二。一方面，立法者對國家賠償的認識有不同意見，對提高標準存在異議；另一方面，對于賠償額的期冀以及懲罰性性質缺乏共識，很多人理解為補償性質，補償就意味著不能有太高標準。
“立法過程中，來自賠償義務機關的立法代表不太贊成提高標準?！瘪R懷德稱。
原定于2010年10月份經三審后審議通過的《國家賠償法》草案，意外“流產”未能如期交付表決。來自全國人大常委會的消息稱，因對“賠償原則”和“賠償程序”存有不同意見，草案擬繼續深入研究修改。
有媒體獲知，“三審”期間草案中相關條款，遭到來自行使偵查、拘留職能部門的強烈反對。
據披露，時值群體性事件高發的2009年歲末，“三審”受到了“維穩”思維影響。分組審議中，包括人大常委會委員周聲濤在內的部分委員認為：在一般情況下，可以利用國家賠償法相關條款進行刑事賠償，但在處理突發事件、群體性事件和嚴重打砸搶燒事件時，適用該條款則顯得“不合時宜”。
中央民族大學教授熊文釗對本刊記者介紹，目前實踐中，尤其是對于較大的冤假錯案，如按照賠償法標準賠償額度不高，則一般通過補助等形式對受害人補充救濟。
2010年趙作海案中，其最后獲賠65萬元，其中包含生活困難補助款15萬元。據相關機構解釋，“這15萬元實際就相當于精神損害賠償”。
精神損害賠償標準待明晰
未將精神損害賠償列入賠償范圍，是1995年《國家賠償法》飽受詬病的最大原因之一。新法中首次將“精神損害撫慰金”寫入國家賠償，但對于精神損害賠償并未給出具體規定。
姜明安認為，要求支付精神損害撫慰金，這是一個很大進步。舊法中只規定恢復名譽、賠禮道歉。姜明安同時表示，法律的修改還應該更早一些。
2009年上海釣魚執法事件中，當事人孫中界斷指自殘。“自殘不能申請國家賠償，但很顯然，案件中他的名譽和尊嚴受到了很大傷害?！苯靼卜Q。
2001年發生的“處女嫖娼”案，已成為學界業界呼吁對于精神損害給予國家賠償的標桿案件。19歲少女麻旦旦被陜西省涇陽縣公安局以“賣淫”為名拘留，被迫兩次做處女鑒定后，方還得清白。事后麻旦旦申請國家賠償，但僅獲74元人身自由賠償金。
但姜明安亦強調，精神損害賠償標準很難通過法律確定。一案一事一人均有差異，要確定統一的和明確的標準很困難。
姜明安介紹稱，在國外，精神損害賠償的標準大都是通過個案判例逐步積累經驗。目前，我國民事案件中已有精神損害賠償案例。在精神損害這方面，行政賠償、刑事賠償跟民事賠償的區別不大，完全可適用民事案件精神損害賠償的一些規則。
馬懷德亦表示，由于新法實施時間有限，目前尚未看到有關精神損害金的具體判賠案例及相關數字。
“我寄希望于人民法院下年度工作報告，能對這部分做出詳細報告和統計。通過積累案例、出臺司法解釋，即可便利指導下級法院實施賠償，亦可觀測賠償法修改效果?！瘪R懷德稱。
北京大學教授湛中樂對本刊記者表示，精神損害賠償標準應與2010年7月1日起實施的《侵權責任法》掛鉤。
馬懷德認為，現行法律規定是法定賠償，國家賠償應設立兜底條款。
破解執行阻力
熊文釗認為，解讀2010年度法院工作報告國家賠償部分，不應只關注賠償總額，相關案件數亦應引起重視?！翱梢钥吹?，進入賠償程序的案件數依然很少，執行阻力依然很大。”熊文釗稱。
早在2004年，應松年和楊小軍課題組，對全國6省市10年來實施賠償法的情況做了為期5個月調研，形成《國家賠償法實施情況調研報告》（以下簡稱《調研報告》）。
調研發現一個奇怪結果：不管是在經濟發達的地區還是欠發達地區，雖然政府財政撥付有國家賠償經費，但卻沒有或幾乎沒有國家機關使用這筆賠償專用經費。
各省市國家賠償財政列支情況亦證明此結論。能體現反差的是深圳。據馬懷德介紹，從1995年開始，深圳每年準備5000萬元國家賠償金，深圳市的敗訴率1998年為54%，1999年為60%，其中不少涉及賠償，但就是沒有機關動用過這筆賠償金。
湛中樂教授表示，由于國家賠償往往連帶責任追究，尤其是刑事上無罪判決意味著啟動錯案追究。為免予承擔政治和經濟責任，影響政績及形象，許多賠償義務機關選擇“私了”方式，從預算外“小金庫”中直接給受害人賠付，不走財政核銷途徑，或者甚至不賠。
據2010年9月媒體報道，趙作海冤案發生地河南柘城再現新版趙案。真兇浮現后，張振風等5名一審分獲死緩、無期、及15年有期徒刑的“強奸犯”被取保候審。
盡管5位受冤屈者得到政府給予賠償的承諾，但柘城縣相關部門對五人“約法三章”――人放回來之后，“不能上訪、不能接受媒體采訪，不能申請國家賠償”。
馬懷德表示，新法實施前，上述“私了”情況十分常見。新法出臺后，這種情況預期可減少。
1995年《國家賠償法》規定，賠償請求人要求刑事賠償，應當先向賠償義務機關提出，由賠償義務機關對賠償請求中涉及的行為是否違法進行確認。據全國人大常委會法制工作委員會國家法室副主任武增介紹，上述規定導致有賠償義務機關以各種理由不確認或者對確認申請拖延不辦，申請人向上一級機關申訴又投訴無門。
新法規定，賠償請求人向賠償義務機關提出賠償請求，賠償義務機關應當在兩個月內作出賠償決定。如果沒有按照法定期限作出賠償決定或者當事人對賠償決定有異議，可以向上一級國家機關提出復議。如果對復議結果不服，還可以向人民法院的賠償委員會提出賠償請求。
但馬懷德亦承認，新規定作用有限，只能減少不賠，并不能杜絕預算外賠付和不賠現象。
“理想之策在于賠償程序訴訟化。以訴訟的形式，確保程序更加公正合理。不管是基層法院、檢察院、公安局都可以成為刑事司法賠償訴訟的被告，賠償請求人作為原告。”馬懷德表示，現在的復議、類似聽證等形式還很難保證受害人權利。
追償制度不宜過度強調
新《國家賠償法》首度明確向責任人追償制度。2010年12月29日通過的《國家賠償費用管理條例》（以下簡稱《條例》）中相關內容被馬懷德認為可被視為《國家賠償法》有關追償的實施細則。
《條例》規定，賠償義務機關應當依照國家賠償法規定，責令有關工作人員、受委托的組織或者個人承擔或者向有關工作人員追償部分或者全部國家賠償費用。賠償義務機關依照前款規定作出決定后，應當書面通知有關財政部門。有關工作人員、受委托的組織或者個人應當依照財政收入收繳的規定上繳應當承擔或者被追償的國家賠償費用。
據報道，近年來對26個省(市、區)各級財政部門的調查顯示，向責任人追償的賠償費用僅占財政核撥賠償費用總額的3%，部分地區追償賠償費用數額為零。多年的國家賠償實踐也證明，正是由于追償率極低，關于追償制度的規定甚至被稱為國家賠償法的“休眠條款”。
盡管明確追償制度有利于國家賠償的執行落實。但馬懷德認為，追償的度需謹慎把握。從歷史經驗看，如果過度，不僅不能遏制冤獄，還會導致更多冤獄。
“責任人都不愿意自己承擔責任，這是肯定的。追償力度越大，責任人面臨的行政損失和經濟損失越大，就越不愿意承擔責任，越不愿意承認錯誤，他們只會想方設法把錯案辦成‘鐵案’。”馬懷德說，從歷史的情況來看，國家賠償是由行政機關和行使機關代理人賠償一步步走過來的，如果對追償的范圍和力度不進行限制，則是在走回頭路。
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