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兒童福利制度需要頂層設(shè)計(jì)

日期：2013-05-31     作者：張文娟

      中國(guó)目前兒童悲劇發(fā)生率最高的三類(lèi)事件是：棄嬰、兒童反復(fù)流浪及兒童遭受家庭虐待而致死致傷事件。畢節(jié)悲劇、蘭考火災(zāi)等都在拷問(wèn)中國(guó)的兒童福利制度。之所以悲劇總在累加，且不能有效回應(yīng)的一個(gè)核心原因是，我們的兒童福利制度缺乏科學(xué)頂層設(shè)計(jì)。

　　為什么將悲劇的原因歸結(jié)為缺乏兒童福利制度的頂層設(shè)計(jì)？只要稍加仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些悲劇發(fā)生的原因很類(lèi)似，要么是父母無(wú)奈，如眼看孩子有大病卻無(wú)力負(fù)擔(dān)巨額醫(yī)療費(fèi)；要么是父母囂張，生而不養(yǎng)或拿孩子當(dāng)出氣筒。歸而言之，其面臨的共同命題就是如何在政府和父母之間分配兒童養(yǎng)育的責(zé)任。但遺憾的是，我們現(xiàn)在對(duì)這類(lèi)悲劇的制度關(guān)注是本末倒置的邏輯，往往看的是事件的表面，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不但有限的資源不能形成合力，甚至有關(guān)兒童福利的制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置還是資源配置，均表現(xiàn)出分割和后置特點(diǎn)。

　　所謂分割，是因?yàn)槲覀冎豢词录耐獠勘憩F(xiàn)，從而分頭去應(yīng)對(duì)棄嬰和流浪兒童問(wèn)題，由不同的機(jī)構(gòu)、采取不同的方式去應(yīng)對(duì)，如將棄嬰納入兒童福利，將流浪兒童納入救助體系，而且在民政內(nèi)部由不同司、處管理，原本可有機(jī)設(shè)計(jì)的兒童福利制度被部門(mén)利益分割。為什么未成年人反復(fù)流浪問(wèn)題得不到有效應(yīng)對(duì)？根源就在這兒。流浪未成年人由社會(huì)事務(wù)司的城市生活無(wú)著人員救助管理處管理，其重心和資源投入必然在城市的救助，所以，大量的經(jīng)費(fèi)都用于此。實(shí)際上，預(yù)防的關(guān)鍵卻在家庭這一源頭，這恰恰是兒童福利的重點(diǎn)。而這種分割管理導(dǎo)致現(xiàn)有的流浪未成年人救助保護(hù)不可能去認(rèn)真關(guān)注源頭問(wèn)題。

　　之所以后置，也是因?yàn)槲覀儧](méi)看到這些悲劇之間的內(nèi)在聯(lián)系。以棄嬰為例，我們國(guó)家明確規(guī)定未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)，但我國(guó)的未成年人醫(yī)療保障制度卻遠(yuǎn)遜于成人醫(yī)療保障制度，導(dǎo)致一些家庭陷入撫養(yǎng)困境，這也是很多遺棄行為發(fā)生的主要原因。我們都知道的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，福利機(jī)構(gòu)中大多數(shù)棄嬰都是患病或殘疾的孩子。雖然貧困不是遺棄孩子的理由，但有些父母遺棄重病孩子，是因?yàn)樗麄冊(cè)义佡u(mài)鐵后已經(jīng)無(wú)法維持孩子的救治，遺棄成為延續(xù)孩子生命的希望。也就是說(shuō)，我們本可以通過(guò)早期醫(yī)療保障讓很多孩子留到父母身邊，卻非要等到孩子被遺棄后才給予醫(yī)療救助，結(jié)果既不能節(jié)省成本，還將很多孩子置于危險(xiǎn)的境地，畢竟一些被遺棄的孩子，因?yàn)椴荒鼙患皶r(shí)發(fā)現(xiàn)而過(guò)早結(jié)束了生命。這種本末倒置的特點(diǎn)在流浪未成年人救助方面也非常明顯，比如將資源投于在城市建大量流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的后置做法，就不如早期對(duì)有流浪風(fēng)險(xiǎn)的兒童提供保護(hù)服務(wù)更有效，更節(jié)約成本。

　　這種分割、后置狀態(tài)，還導(dǎo)致很多遭受家庭暴力的孩子，根本無(wú)法得到政府保護(hù)。雖然我們《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)于嚴(yán)重不稱(chēng)職的父母，批評(píng)教育不改的，可以撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)資格。法院認(rèn)為，他們可以進(jìn)行司法干預(yù)，但是，缺乏程序啟動(dòng)者，也缺乏政府部門(mén)承擔(dān)撤銷(xiāo)后的兒童安置工作。根據(jù)《民法通則》關(guān)于監(jiān)護(hù)的規(guī)定，民政部門(mén)是比較合適的主體，可是，這些年就沒(méi)有政府部門(mén)來(lái)啟動(dòng)這個(gè)程序，哪怕嘗試關(guān)注這類(lèi)案件。結(jié)果導(dǎo)致孩子被監(jiān)護(hù)人打死、打殘的案件頻見(jiàn)于報(bào)端，卻始終沒(méi)有政府回應(yīng)，成為中國(guó)人權(quán)保護(hù)的一根軟肋，讓“孩子既是家庭的，也是國(guó)家的”的這一理念淪為空談。

　　總結(jié)起來(lái)，筆者認(rèn)為，繼續(xù)沿用現(xiàn)有的利益格局進(jìn)行兒童福利制度構(gòu)建，將是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的做法，無(wú)法避免悲劇的累加，中國(guó)急需要進(jìn)行兒童福利制度的頂層設(shè)計(jì)。

　　有人問(wèn)，中國(guó)兒童福利制度到底如何設(shè)計(jì)？

　　筆者認(rèn)為，答案不復(fù)雜。中國(guó)簽署的《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》已經(jīng)給出了答案。根據(jù)《公約》第18到20條規(guī)定，兒童福利制度的構(gòu)建的基礎(chǔ)是就兒童養(yǎng)育在家庭和政府之間確立責(zé)任界限，即父母要對(duì)兒童養(yǎng)育承擔(dān)首要責(zé)任，但政府要在立法、行政、服務(wù)等方面支持父母更好養(yǎng)育兒童；在父母不稱(chēng)職或嚴(yán)重侵害兒童合法權(quán)益時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)提供干預(yù)服務(wù)，并將兒童進(jìn)行妥善安置。

　　具體而言，中國(guó)兒童福利制度框架就是要明確，對(duì)兒童養(yǎng)育，政府和家庭的各自職責(zé)是什么。鑒于我們目前最大挑戰(zhàn)是政府責(zé)任不明晰，筆者就從政府責(zé)任角度分析該框架，并歸結(jié)為兩點(diǎn)：支持和監(jiān)督。

　　支持是為了不出現(xiàn)無(wú)奈的父母。政府要完善基礎(chǔ)福利保障范圍，如醫(yī)療保障，家庭教育指導(dǎo)，殘疾家庭的特殊保障，托幼服務(wù)支持，貧困家庭的兒童養(yǎng)育補(bǔ)貼等，支持家庭更好地養(yǎng)育孩子。支持是監(jiān)督的前提，政府該盡的責(zé)任都不盡，就很難去監(jiān)督父母。比如，某個(gè)父母砸鍋賣(mài)鐵也湊不齊孩子的醫(yī)療費(fèi)，如果把孩子遺棄在醫(yī)院尋找求生的希望，國(guó)家如何有底氣去追究這個(gè)父母的遺棄罪，這就是為什么實(shí)踐中出現(xiàn)大量遺棄罪不被追究責(zé)任，或者警察一方面處罰父母，又同時(shí)給孩子捐款的無(wú)奈現(xiàn)象的原因。

　　監(jiān)督是為了不出現(xiàn)囂張的父母。要通過(guò)建立高風(fēng)險(xiǎn)家庭的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，監(jiān)督家庭是否合法盡職養(yǎng)育子女。對(duì)于因?yàn)椴欢椒ǘ趾⒆訖?quán)益的，要責(zé)令他們接受培訓(xùn)；對(duì)于那些嚴(yán)重不稱(chēng)職，如對(duì)孩子實(shí)施性侵害或者將孩子打成重傷、重殘，要追究刑事責(zé)任，撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)資格。要設(shè)計(jì)一套機(jī)制，從舉報(bào)、受理、調(diào)查、孩子的緊急安置到司法干預(yù)程序的啟動(dòng)，孩子的長(zhǎng)久安置等，并且要實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。這套機(jī)制將會(huì)有助于我們第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)棄嬰，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)流浪未成年人，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)被家庭虐待的孩子，從而政府可以早期干預(yù)，悲劇發(fā)生率將會(huì)大大降低。

　　中國(guó)想建立這樣的兒童福理制度最迫切需要推進(jìn)的工作是什么？

　　一是修改《民法通則》關(guān)于監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定。監(jiān)護(hù)是一種法律上的身份，其決定兒童福利制度的設(shè)計(jì)水平。我們現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)制度是由1986年通過(guò)的《民法通則》確定的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其關(guān)于監(jiān)護(hù)制度所依存的社會(huì)背景已不復(fù)存在，如為父母所在單位、村委會(huì)、居委會(huì)等很多社會(huì)主體設(shè)定了監(jiān)護(hù)責(zé)任，而這些主體實(shí)際上已經(jīng)不可能承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，卻將政府的監(jiān)護(hù)責(zé)任放在最末端，這導(dǎo)致很多孩子處于監(jiān)護(hù)真空狀態(tài)。建議對(duì)《民法通則》第十六條的修改方向?yàn)椋改甘堑谝豁樞虮O(jiān)護(hù)人，父母死亡、喪失監(jiān)護(hù)能力或被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)資格的，由民政部門(mén)代表國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，通過(guò)收養(yǎng)、親屬撫養(yǎng)等方式幫助未成年人重新進(jìn)入家庭。與修改前相比，消除了監(jiān)護(hù)真空可能，將會(huì)為事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的孩子建立起安全防護(hù)網(wǎng)。

　　二是全國(guó)人大制定兒童福利法或國(guó)務(wù)院制定兒童福利條例的行政法規(guī)，建立一個(gè)無(wú)縫銜接的兒童福利機(jī)制。我們現(xiàn)在的兒童保護(hù)格局是，資源、職能分散在不同的部門(mén)，缺乏相互銜接的責(zé)任落實(shí)機(jī)制。即便是未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，也有兩套，實(shí)際上的協(xié)調(diào)職能也不明確，只不過(guò)增加了機(jī)構(gòu)的疊床架屋。目前整合出一個(gè)綜合的兒童福利部級(jí)單位很難，但可以通過(guò)建立一個(gè)無(wú)縫銜接的兒童福利機(jī)制來(lái)構(gòu)筑兒童的安全網(wǎng)。首先民政部門(mén)應(yīng)將其承擔(dān)的兒童福利方面的職能整合出一個(gè)司局級(jí)單位，統(tǒng)管兒童福利政策、困境兒童（包括流浪、棄嬰、受家庭虐待的兒童等）安置機(jī)構(gòu)、兒童福利社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)等職能。其次，要建立具體可操作的兒童福利機(jī)制，包括舉報(bào)、受理、調(diào)查、對(duì)家庭的服務(wù)提供、兒童的臨時(shí)安置、兒童的長(zhǎng)久安置等內(nèi)容無(wú)縫銜接機(jī)制，里面明確哪個(gè)部門(mén)應(yīng)該在哪個(gè)環(huán)節(jié)提供哪項(xiàng)服務(wù)。以棄嬰為例，這可能涉及到衛(wèi)生部門(mén)、公安部門(mén)和民政部門(mén)。要想解決目前的民間“收養(yǎng)”困境，就應(yīng)該建立這樣的一種機(jī)制，規(guī)定發(fā)現(xiàn)棄嬰的人應(yīng)該立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案；公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案要立案?jìng)刹椋瑔?dòng)查找生父母的程序；公安、民政和衛(wèi)生部門(mén)還應(yīng)在本地確定一家棄嬰醫(yī)療觀察醫(yī)院，由公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后將孩子及時(shí)送醫(yī)院觀察；醫(yī)療觀察后沒(méi)問(wèn)題的孩子，由公安部門(mén)將孩子臨時(shí)安置到福利機(jī)構(gòu)；等公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)確認(rèn)找不到生父母的，應(yīng)該向福利機(jī)構(gòu)出具偵查終結(jié)報(bào)告，孩子進(jìn)入國(guó)家監(jiān)護(hù)，福利機(jī)構(gòu)可以為其尋找收養(yǎng)家庭。

　　三是要結(jié)合社會(huì)管理創(chuàng)新，通過(guò)政策和資金扶持，搭建一個(gè)兒童福利社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。兒童福利涉及到各種專(zhuān)業(yè)服務(wù)，如家庭教育指導(dǎo)、親子關(guān)系協(xié)調(diào)、偏差行為矯治、兒童臨時(shí)安置、兒童緊急安置等各種服務(wù)，這些都靠政府自己設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，是很困難的，效果也不見(jiàn)得好。所以，應(yīng)該通過(guò)扶持建立社會(huì)組織及購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)方式，扶持一批兒童福利專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，同時(shí)，應(yīng)將他們的服務(wù)納入兒童福利機(jī)制。

　　另外，科學(xué)的兒童福利制度設(shè)計(jì)，還能幫助回應(yīng)解決面臨的其他困境兒童問(wèn)題，如打拐解救之后找不到生父母的兒童如何進(jìn)行長(zhǎng)久安置，受艾滋病影響兒童的福利保障、服刑人員子女的福利保障，以及探索具有轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)的困境兒童的一些問(wèn)題，如對(duì)留守兒童和流動(dòng)兒童，政府在提高他們的養(yǎng)育質(zhì)量方面需要提供何種有效服務(wù)等。

　　孩子涉及到千家萬(wàn)戶，孩子的悲劇事件也最能觸動(dòng)社會(huì)的敏感神經(jīng)，在當(dāng)前貪腐嚴(yán)重的社會(huì)背景下，兒童福利保障工作不力導(dǎo)致的悲劇，將極容易增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。反之，我們說(shuō)，受人滴水之恩，還想著涌泉相報(bào)呢。如果孩子們?cè)谧罾щy的時(shí)候，能感受到政府的福利溫暖，他們將會(huì)對(duì)執(zhí)政黨有感情，也才會(huì)更愛(ài)這個(gè)國(guó)家。●