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政府購買法律服務 對接機制的若干思考
日期：2014-01-20 作者：唐文華
黨的十八大報告提出了全面推進依法治國的方略。2010年，上海市委作出《關于進一步發揮律師在法治政府、法治社會建設中重要作用的若干意見》中指出：“要把購買律師法律服務納入年度財政專項預算，堅持誰委托、誰支付的原則，不斷強化各級政府購買法律服務的意識。”各級政府在實施過程中，對積極推進購買法律服務制度、繼續深化公益法律服務體系、建立完善法律服務對接機制等方面進行了有益的探索與實踐。
政府購買法律服務，是指政府使用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的律師事務所購買律師法律服務的一項制度安排，屬政府采購范疇，適用《中華人民共和國政府采購法》。所謂“對接機制”，是指將政府所需求的法律服務項目，與具有專業資質且最合適的律師事務所（律師）有機銜接、落實，有效完成法律服務項目事項的工作方法和機理。
一、建立政府購買法律服務對接機制應根據《政府采購法》的相關規定
（一）政府采購組織模式
2003年1月1日起施行的《政府采購法》規定：“政府采購實行集中采購和分散采購相結合。”集中采購目錄，是應當集中采購的貨物、工程和服務品目類別項目；采購限額標準，是集中采購目錄以外應實行政府采購的貨物、工程和服務品目類別的最低金額標準。上海市10多年來就實行集中采購法律服務項目，采購限額標準為人民幣50萬元以上。
（二）政府采購方式
《政府采購法》規定：“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。”又規定政府采購采用以下方式：一是公開招標；二是邀請招標；三是競爭性談判；四是單一來源采購等。上海市政府在1998年12月24日就發布了《上海市政府采購管理辦法》，經歷年來相關配套法規的出臺，政府與供應商的對接機制相當完備，但集中采購法律服務項目尚未發育成熟。
（三）政府采購模式、方式與法律服務的對接
分析政府購買的法律服務的特殊性，不屬被政府作為采購人可歸集形成采購規模的標準化產品，屬于非通用的僅對某部門、某系統、某事項有特殊要求的服務項目。在政府采購組織模式和方式上大多由實施部門依法自行采購。故建立政府購買法律服務對接機制是有法可依、情事所需的。
目前的關鍵是有關方面和部門要結合市、區公共法律服務全覆蓋工作體系構建工作指標，細化編制法律服務項目政府采購預算，向各級政府及財政部門上報項目建議書及建議計劃，在源頭上將政府購買法律服務項目的標的落實好，從而才能推進對接機制的建立和完善。
二、建立政府購買法律服務對接機制是落實政府購買法律服務制度的重要環節
政府購買法律服務，是政府發揮律師作用，不斷推進服務政府、法治政府、責任政府建設，促進社會管理創新、社會建設發展的一項重要工作。由此可見，該項工作中責任主體是政府，服務主體是律師。
基于上述法律服務的特殊性分析，及司法行政部門熟悉了解雙方主體情況的特定作用，落實政府購買法律服務的對接任務目前便責無旁貸地落到了司法行政部門，以及律師協會（律工委）。
筆者從徐匯區了解到，政府購買法律服務，從性質上看，可分為政府消費類法律服務和政府提供類法律服務。區司法局為建立法律服務對接平臺，作出了有益的嘗試，而且其他區縣也有諸多創新經驗。
（一）政府消費類法律服務
該項服務是政府部門為維持自身正常運轉和履行職能所需的各種專業法律服務。主要有：1、規范性文件的制定調整、政府信息公開的事先法律審查；2、重大工程或項目決策投資、重大民生工作安排的合法性與可行性論證；3、房屋征收與補償的流程與方案的合法性評估；4、重大事項社會穩定風險分析評估；5、信訪積案核查；6、政府采購、投資建設和重大城市基礎建設等項目招投標，承發包的法律審查；7、招商引資、經濟項目談判及重大經濟合同的起草審查；8、重大事件、群體性矛盾、突出信訪矛盾的處理和歷史遺留問題的解決；9、國企改制方案的法律審查；10、各種訴訟和非訴訟案件等。
（二）政府提供類法律服務
該項服務是政府部門向社會提供的其職責范圍內的用于滿足社會公共需要的各種專業法律服務。在政府通過各種途徑激發廣大律師的社會責任感，鼓勵、引導律師為社會提供公益法律服務，律師志愿為社會穩定作奉獻的基礎上，主要有：1、律師參與人民調解和訴調對接活動；2、法律進社區、律師進小區活動；3、開設法制講座、提供法律咨詢，滿足群眾法律服務的需求；4、律師在基層指導或參與化解社會矛盾；5、律師為弱勢群體提供法律援助；6、律師參與社區矯正和安置幫教；7、中小企業法律服務；8、提供法律援助等。
（三）相應的對接機制
根據區政府及各部門、各單位的需求，區司法局、區律工委建立法律服務的對接平臺，在加強區政府法律顧問團建設的同時，做好審核候選律師事務所（律師）、銜接指導簽訂委托協議的工作，實現區司法局和區律工委負責審核推薦律師事務所（律師）、服務對象選擇委托、律師事務所（律師）提供法律服務的有機銜接。
如徐匯區南部醫療中心整體項目，項目法人為徐匯區衛生局，規劃用地面積約62000平方米，總建筑面積約147000平方米，是區政府重大民生工程項目，涉及規劃設計、工程建設、群體性矛盾等眾多法律事務。該區司法局根據區衛生局的需求，會同區律工委，認真篩選律師事務所、選配律師服務團隊，指導簽訂法律服務委托協議，區司法局、區律工委同時加強日常監督指導。目前工作進展穩妥，取得較好的對接效果。
三、完善政府購買法律服務對接機制需多方共同努力
（一）要從政府推進律師行業發展導向的高度完善政府購買法律服務對接機制
政府在推進法治政府、法治社會建設中，處理涉法事務等方方面面需要律師的參與和服務，政府購買法律服務將成為常態化的政府采購項目。而促進律師行業健康有序發展，維護律師行業的公平競爭和提高律師行業的整體水平也是政府職責的題中之義，由此思考完善對接機制事宜，可能有一舉多得之效。
1、堅持公開透明、公平競爭、公正和誠信原則。（1）在招募律所時，應貫穿優質優先，發揮政府導向作用的精神，促進律所向規模化、專業化、規范化、品牌化、國際化方向發展；（2）在評審律所時，要引導律所之間良性有序競爭，以質取勝，杜絕低價招攬業務和不正當競爭。
2、妥善設置參與政府購買法律服務的律所（律師）的資格和條件。《政府采購法》等法律法規對供應商的條件等規定應當遵循。在此基礎上，則應根據法律服務的特點予以具體化和特定化。如：（1）律所規模化要求（參與信訪、糾紛調解等人員要求）；（2）專業化要求（招商引資、項目建設、國企改制、行政執法、勞動人事等領域具有專長的若干知名律師組成的專業法律服務團隊，專業優勢和過往業績等）；（3）規范化要求（管理制度健全、業務質量控制、勞動合同簽訂履行、社會保險辦理、稅收繳納貢獻、有無行政處罰處分情況）；（4）政治性要求（執業理念、政治素養、社會經驗和社會大局觀）：（5）其他要求（過往榮譽）等。
3、合理確定評審標準和方法。（1）不應采用最低評價法。在預算范圍可能的情況下，應視情優質優先、按質論價；（2）可采用綜合評分法。將價格、專長、信譽、業績、服務、管理、響應熱情等各要素，以及相應的比重或權值在招標文件中事先規定。在評審時，評審人員應當獨立對每個有效參與律所的標書進行評價、打分，然后匯總評選結果。
（二）要從培育與發展專業化的社會組織的角度完善對接機制
律師行業是一種特殊的服務行業，律師協會（律工委）是律師依法組成的社會團體，受同級政府主管部門的指導和監督。黨的十八大吹響全面深化改革的號角，緊緊圍繞更好地保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革是全面推進依法治國方略之一。隨著《政府采購法》實施細則的即將出臺和國家逐步完成政府購買公共服務的頂層設計，以及各級領導干部的觀念更新，政府購買法律服務將從注重程序合規向專業化采購轉變，從注重過程控制向結果評價轉變。隨著政府職能的轉變和市場主體的培育和發展，將逐漸交由專業化的社會組織提供對接服務。由此，為盡快培育與發展專業化的社會組織應當及時地制定時間表和路線圖。
（三）要從發展綜合大所、專業強所和精品小所的思路完善對接機制
政府購買法律服務，為律師業務提供了新領域，也為律所管理拓展了新思路、迎來了新挑戰。首先，律師、律所應當選準專業方向和功能定位，為能提供政府某部門、某單位該方面專業的法律服務打下扎實的自身基礎；其次，應當組成相對穩定的律師專業服務團隊，為能應對相對復雜的專業問題及時提供一專多能的法律服務；第三，可以考慮調整或擴大律所的規模，形成人才、專業等方面的綜合規模品牌優勢，為能充分應對疑難復雜的專業及其他問題更好地提供優質高效的法律服務。也可以考慮律所與律所的聯合或聯盟，積極參與政府采購活動，充分發揮律師獨特的作用。●
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