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中國發生多起環境公共事件 公益訴訟主體存爭議
來源：光明日報 日期：2012-02-02 閱讀：3,933次
近年來，發生在我國的多起環境公共事件，如紫金礦業污染事件、康菲溢油事件等，以及三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不斷刺痛著公眾的神經。人們期盼著能有人或組織站出來，基于公益而提起訴訟。
但是，由于始終沒有明確的法律規定，公益訴訟在我國只能艱難探索。誰能代表公眾提起公益訴訟？社會各界普遍呼吁盡快在法律中明確公益訴訟制度。
作為回應，2011年10月首次提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案中，增加了公益訴訟制度。草案規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。
全國人大常委會委員黃麗滿認為，民訴法修正案草案對公益訴訟的大門已經敞開，但是草案中涉及公益訴訟的規定僅此一條，關于公共利益的內涵及受理范圍、提起公益訴訟的主體資格、訴訟濫用的防范等問題還有待明確。
究竟由誰來提起公益訴訟更合適？對此，法律界和實務界展開了廣泛的討論。
檢察機關是否可作為起訴主體？
“公益訴訟的主體問題，是公益訴訟制度首先要解決的核心問題。”最高人民法院中國應用法學研究所所長羅東川對草案中由“有關機關和社會團體”提起公益訴訟的表述表示認同。
“不過，‘有關機關’應首先明確為是檢察機關，這有利于檢察機關的職能拓展。但問題是，檢察機關做原告，那法律監督誰來做？這就涉及到檢察機關作為原告和作為法律監督主體的重合問題。”羅東川說。
檢察機關在公益訴訟中擔任原告，引起了法律界的一些爭議。反對的聲音認為，檢察機關是國家的法律監督機關，它主要對法院裁判的結果和訴訟當中的違法行為進行監督。而在民事訴訟案中作為原告起訴則與其監督職能形成權力上的沖突。
中國人民大學法學院教授戴玉忠就表示，民事訴訟本來是平等主體之間解決民事權益糾紛的訴訟，檢察機關處于監督地位，再以原告的身份起訴，這對被告不公平。“再說，有些公益案件，政府可能是侵權行為人或者是共同侵權行為人，在我國的國情下，檢察機關是不能起訴政府的。”
不過，中國人民大學法學院教授、中國法學會民事訴訟法學研究會副會長湯維建則認為，檢察機關應當具有作為公益訴訟的原告資格。
在他看來，檢察機關是憲法所確立的專門法律監督機關，維護國家利益和社會公共利益是其天職。檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于社會團體和公民個人，更具有提起公益訴訟的人財物等方面的優勢；同時，賦予其提起公益訴訟的資格，也不用擔心會濫用訴權或者造成訴訟地位失衡等問題。
個人能否提起公益訴訟？
不少專家提出，為了防止“濫訴”情況的發生，個人不應成為公益訴訟的訴訟主體。
還有觀點認為，由于公益訴訟涉及的是公共利益，而個人在訴訟中承擔相關訴訟負擔的能力有限，個人提起公益訴訟的積極性相對較弱，而組織，特別是公益性組織對于推動公益訴訟具有重要的意義。
中國人民大學法學院教授肖建國表示，從長遠來看，賦予公民提起公益訴訟的資格，建立我國的公民訴訟制度，也是必要的。“我認為，對‘濫訴’的擔心是不必要的，這可以通過設置前置程序，提高有關公民起訴的條件、設置行政處罰的前置程序等方法來解決。”
湯維建也指出，賦予公民以公益訴權可以有效地補充公共執法所存在的不足，并且對公共執法狀況進行監督。隨著法治建設的深入進行，當國家利益和社會公共利益受到不法侵害，公民個人已不再是旁觀者，而是自覺地采取訴訟行動，投身于捍衛公益的過程之中。對此，立法應當給予支持、鼓勵和引導。
那么，如何避免公民個人提起公益訴訟時可能導致的“濫訴”情況？湯維建表示，立法應當對公民個人提起公益訴訟加以適當調控，并設置相應的前置程序，對于濫用公益訴權的行為，也應當規定相應的法律責任。
行政機關通過訴訟規避責任？
草案中“有關機關”的表述不明確，是否包括行政機關，在專家學者中也引起了廣泛爭議。
在湯維建看來，行政機關不宜被賦于公益訴訟權。“行政機關在進行訴訟時，手握訴權和行政權兩種權力。這兩種權力混雜一起，對對方當事人而言，無疑是一種不恰當的威脅和壓迫。”
全國人大常委會任茂東委員也表示，要防止有關機關因自身不作為、亂作為造成的監管失控而導致的環境污染，而該機關卻通過訴訟規避責任。如康菲溢油事件的受害者完全可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監管失職的責任。“如果讓有瀆職嫌疑的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽？所以在設定公益訴訟主體時，一定要考慮到這一因素。”
不過，肖建國表達了不同的觀點。他認為，立法應當明確規定有關行政機關提起公益訴訟的資格，這是因為：一、行政執法權受地域限制，但提起公益訴訟不受此限制；二、行政機關掌握有關環境評價、監測、檢驗、評估等方面的信息資料，收集證據的能力也比較高；三、行政機關提起訴訟，表明了政府的支持，法院在處理這類訴訟時，遇到的壓力和阻力相對較小。
他以環境公益訴訟為例介紹說，迄今為止，我國40多個環保法庭處理了12件民事公益訴訟案件，其中檢察院作為原告的有6件，行政機關作為原告的有3件，這9件案件都以原告勝訴而告終。
任何社會團體都有公益訴訟資格？
民訴法修正案草案對有關社會團體可提起公益訴訟的規定，備受公眾和媒體好評。
實際上，社會團體參與公益訴訟在地方已經有一些實踐經驗。
2009年7月3日，中華環保聯合會代表江蘇省江陰市80多位居民向無錫中院提起環境民事公益訴訟，請求法院判令被告江陰港集裝箱有限公司立即停止侵害，消除污染威脅。后在法院主持下，雙方達成和解，江陰港集裝箱有限公司停止鐵礦粉經營業務，并將所有鐵礦粉清理完畢，徹底消除了污染源。這是我國目前為數不多的幾起以社會組織為原告的公益訴訟案件之一。
公益性組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非營利性組織，例如消費者協會、殘疾人協會、少年兒童保護組織等。專家指出，正是由于公益性組織等社會團體是以推動和保護公共利益為目的，因此它們對相關公共利益更為關注，可以成為公益訴訟的積極推動者。因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團體，應當具有公益訴訟的資格。
不過，肖建國強調，由于我國的社會團體眾多，發育不太成熟，情況復雜、良莠不齊。因此，有必要對可以起訴的社會團體進行必要的過濾和限制。“這種限制，可以通過民訴法直接由立法機關加以規定，也可以借鑒日本等國的做法，由立法者授權有關行政機關認定符合起訴條件的社會團體，定期公布、定期更換。”
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