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行政復(fù)議法修訂擬實現(xiàn)民告官案受理范圍六大突破

來源：法制日報     日期：2011-07-08         閱讀：2,604次

行政復(fù)議法修訂列入國務(wù)院立法計劃后,相關(guān)修訂工作正在積極推進。

國務(wù)院法制辦和中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會今天聯(lián)合舉辦行政復(fù)議法修訂專題座談會,專題探討行政復(fù)議受案范圍?！斗ㄖ迫請蟆酚浾咦⒁獾?當前社會關(guān)注的問題規(guī)章、行政不作為投訴難等問題,均已列入行政復(fù)議受案范圍研究。

國務(wù)院法制辦副主任郜風濤在座談會上提出六大問題,要求給予重點關(guān)注和研究。

準確界定具體行政行為

征地批復(fù),盡管其直接影響一些特定相對人權(quán)益,但在復(fù)議實踐中,有些復(fù)議機關(guān)卻將這一應(yīng)當納入行政復(fù)議渠道解決的問題排除在行政復(fù)議受案范圍之外。

其產(chǎn)生原因,主要是法律未對“具體行政行為”的內(nèi)涵和外延予以明確界定,導(dǎo)致認識不統(tǒng)一。

這種不統(tǒng)一,還導(dǎo)致有的行政機關(guān)借此規(guī)避法律法規(guī),故意在作出的具體行政行為中不明確特定的相對人,以規(guī)避行政復(fù)議法律監(jiān)督。

因此,有必要在行政復(fù)議法的修訂過程中對此做進一步研究,以準確界定“具體行政行為”的內(nèi)涵和外延。

抽象行政行為納入復(fù)議

眾所周知,問題紅頭文件、問題規(guī)章等抽象行政行為,比具體行政行為更具危險性和破壞力。

現(xiàn)行行政復(fù)議制度規(guī)定,對規(guī)章以下的規(guī)范性文件可以附帶審查。但經(jīng)過這些年的實踐,來自一些專家和實務(wù)部門的看法是,應(yīng)當將抽象行政行為全部納入行政復(fù)議受案范圍,或者至少將規(guī)章納入行政復(fù)議受案范圍。

根據(jù)憲法和組織法,上下級行政機關(guān)之間的監(jiān)督內(nèi)容涉及從制定法規(guī)政策、實施抽象行政行為到執(zhí)行法律、實施具體行政行為等各個方面,因此,有必要也完全可以將抽象行政行為納入行政復(fù)議受案范圍。從目前的情況看,需要研究的是,將抽象行政行為全部納入行政復(fù)議受案范圍將產(chǎn)生哪些法律和社會效果?可行性到底有多大?與目前的備案審查制度如何銜接等。

內(nèi)部行政行為應(yīng)予監(jiān)督

內(nèi)部行政行為是指行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)中對其內(nèi)部事務(wù)所做出的處理行為。

通常內(nèi)部行政行為包括公務(wù)員的任免、獎懲、培訓(xùn),上級對下級工作上的指示、命令、批復(fù)等。

我國行政復(fù)議制度將“行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定”排除在行政復(fù)議審查范圍之外。

近年來,很多學(xué)者提出,人事處理決定涉及國家公務(wù)員的切身利益,將其排除在行政復(fù)議審查范圍之外,剝奪了公務(wù)員作為公民的法定救濟權(quán)利,特別是在現(xiàn)行人事處理申訴制度作用有限的情況下,更應(yīng)當把人事處理決定納入到行政復(fù)議范圍之內(nèi)。

因此,如何借鑒國外經(jīng)驗,逐步考慮將人事處理決定等內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍,應(yīng)重點研究。

事業(yè)單位職能亦需約束

現(xiàn)行的行政復(fù)議制度,將被申請人的范圍限定為行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

而在我國行政管理實踐中,還存在著大量從事特定公共事務(wù)并能以自己的名義獨立承擔行政法上權(quán)利與義務(wù)的組織,如醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位,村委會、居委會等地方自治組織和消費者協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自治組織等,即通常所稱的“公法人”。由于這些行政主體均具有一定的管理公共事務(wù)職能,他們在行使公權(quán)力時與行政相對人之間的關(guān)系應(yīng)當屬于公法上的行政法律關(guān)系,因此,是否有必要將“公法人”作為一種特殊的行政主體加以約束,納入行政復(fù)議受案范圍,也應(yīng)是研究議題之一。

事故責任認定也可復(fù)議

近年來,在行政復(fù)議實踐中,對于一些技術(shù)性比較強的事故責任認定行為,如道路交通責任事故責任認定、火災(zāi)事故責任認定和安全生產(chǎn)事故責任認定等,是否應(yīng)當納入行政復(fù)議受案范圍問題,爭議一直比較大。

一些行政機關(guān)認為,此類行為是以專業(yè)技術(shù)鑒定為前提的,應(yīng)當屬于證據(jù)行為而非行政行為,不宜納入行政復(fù)議受案范圍。但理論界的多數(shù)觀點認為,事故責任認定是行政機關(guān)單方依職權(quán)作出的內(nèi)含權(quán)利義務(wù)內(nèi)容并具有法律效力的決斷,其行為內(nèi)容中既有技術(shù)內(nèi)容,也有法律判斷,既有專業(yè)性,也有法律性,對于因責任認定行為引發(fā)的行政爭議,應(yīng)當給予相對人申請行政復(fù)議的權(quán)利。

鑒于現(xiàn)行法律對此沒有明確規(guī)定,認識、做法也各異,因此也急需做進一步研究。

行政不作為待加大救濟

在我國依法行政進程中,不少老百姓感覺到,行政機關(guān)亂作為的少了,不作為的卻多了,且投訴難。

現(xiàn)行行政復(fù)議法,通過列舉方式將行政不作為的行政復(fù)議救濟范圍界定在侵犯個人利益的具體行政不作為。

目前,通過行政復(fù)議加大解決因行政不作為引發(fā)的行政爭議力度,已成為理論界和實務(wù)部門的共識。

需要研究的是,實踐中哪些行政行為構(gòu)成不作為以及如何進一步加大對行政不作為的行政復(fù)議救濟力度?同時,對于行政機關(guān)做出的不予受理行為,應(yīng)視為行政作為還是不作為,也需要進一步研究。