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執(zhí)法人員談行政強(qiáng)制法實(shí)施 程序繁瑣可規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)     日期：2012-01-12         閱讀：5,438次

在強(qiáng)調(diào)規(guī)范執(zhí)法程序的同時(shí),也要注意執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變,形成教育優(yōu)先的執(zhí)法理念

行政強(qiáng)制法不僅有利于保障行政相對(duì)人的權(quán)益,也有利于行政機(jī)關(guān)規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

一部法律,歷經(jīng)23年終于揭開(kāi)面紗。

這部法律,被稱之為“給公權(quán)力戴上了緊箍咒”。

今年1月1日,《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》正式施行。這部與行政許可法、行政處罰法并稱為行政程序立法“三部曲”的法律,從出臺(tái)之日起就引起社會(huì)的高度關(guān)注。如今,行政強(qiáng)制法施行已近半月,在新法的約束下,行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念有何轉(zhuǎn)變?行政執(zhí)法人員對(duì)新法的施行有何感想?《法制日?qǐng)?bào)》記者對(duì)此進(jìn)行了采訪。

行政執(zhí)法程序不再是兒戲

盡管行政強(qiáng)制法自公布至今已有大半年的時(shí)間,但在湖北省武漢市工商行政管理局洪山分局法制科科長(zhǎng)李忠的桌上,仍擺著不少學(xué)習(xí)資料。

“行政強(qiáng)制法公布后,國(guó)家工商行政管理總局組織了多次學(xué)習(xí),湖北省工商行政管理局也請(qǐng)了專家對(duì)省內(nèi)各級(jí)工商部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和法制部門(mén)人員進(jìn)行培訓(xùn),學(xué)習(xí)材料很多,行政強(qiáng)制法的不少條文還得細(xì)細(xì)研究。”李忠對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。

李忠告訴記者,在基層工商部門(mén)的工作人員看來(lái),行政強(qiáng)制法最大的亮點(diǎn),同時(shí)也是對(duì)基層執(zhí)法最大的約束是關(guān)于行政強(qiáng)制措施執(zhí)行程序的規(guī)定。

據(jù)了解,行政強(qiáng)制法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定:實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場(chǎng)；當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄；現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章,當(dāng)事人拒絕的,在筆錄中予以注明；當(dāng)事人不到場(chǎng)的,邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng),由見(jiàn)證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。同時(shí)還規(guī)定,情況緊急,需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的,行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告,并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)立即解除。

“以前,雖然對(duì)執(zhí)法程序也有規(guī)定,但在一線執(zhí)法過(guò)程中,確實(shí)存在隨意性較大的情況。”李忠說(shuō),工商執(zhí)法人員在巡查過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象,一般都是口頭申請(qǐng)采取行政強(qiáng)制措施,特別是對(duì)一些無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為、涉及高危行業(yè)及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的經(jīng)營(yíng)行為。

李忠對(duì)記者舉例說(shuō),比如在液化氣灌裝行業(yè),有一些經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有辦理相關(guān)證照,私自進(jìn)行液化氣灌裝,這種行為不僅違法,而且極易引發(fā)安全事故。考慮到這種行為屬于明顯違法,一些執(zhí)法人員就忽略了程序問(wèn)題,沒(méi)有當(dāng)場(chǎng)出具扣押物品的清單,直接對(duì)灌裝的工具進(jìn)行封存、扣押,然后讓行政相對(duì)人到單位接受處罰。

“行政強(qiáng)制法施行后,類似的執(zhí)法行為就不能像以前那樣隨意了,必須嚴(yán)格按照規(guī)定,將每一步程序都履行到位。”李忠說(shuō)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏認(rèn)為,在強(qiáng)調(diào)規(guī)范執(zhí)法程序的同時(shí),也要注意執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。行政強(qiáng)制法第五條規(guī)定,行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的,不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。實(shí)施行政強(qiáng)制,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合。違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒(méi)有明顯社會(huì)危害的,可以不采取行政強(qiáng)制措施。這條規(guī)定也要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中,要形成教育優(yōu)先的執(zhí)法理念。

程序雖繁瑣但可規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

行政強(qiáng)制法之所以引起廣泛關(guān)注,其中重要一點(diǎn)在于有力地保障了行政相對(duì)人的權(quán)益。

據(jù)了解,行政強(qiáng)制法第一章總則第一條、第六條中,規(guī)定了行政強(qiáng)制適當(dāng)原則和教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則,在第八條中規(guī)定了公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和要求國(guó)家賠償權(quán)；第二章第十四條、第十五條規(guī)定了行政強(qiáng)制設(shè)定事先應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取各方意見(jiàn),事后公民、法人和其他組織可以向設(shè)定和實(shí)施機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證,并以適當(dāng)方式反饋；第三章和第四章分別規(guī)定了行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序,其中既包含了行政相對(duì)人享有的諸如“說(shuō)明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當(dāng)事人家屬”等大量程序性權(quán)利,也包含了“不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”等實(shí)體性權(quán)利。

國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏此前在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者專訪時(shí)說(shuō),這些規(guī)定對(duì)制約行政強(qiáng)制權(quán)濫用、保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵犯具有重要意義。

“各種程序規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中確實(shí)有些繁瑣,但這些繁瑣的程序不僅可以保障行政相對(duì)人的權(quán)利,同時(shí)也可以讓行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。”李忠說(shuō)。

李忠告訴記者,在武漢市,曾出現(xiàn)過(guò)工商部門(mén)被行政相對(duì)人提起行政復(fù)議并被責(zé)令糾正的實(shí)例。

據(jù)介紹,武漢市某區(qū)工商局的執(zhí)法人員在打擊“黑網(wǎng)吧”的行動(dòng)中,對(duì)一家“黑網(wǎng)吧”進(jìn)行查處,當(dāng)場(chǎng)扣押了網(wǎng)吧內(nèi)的電腦。事后,這家網(wǎng)吧的老板提起行政復(fù)議,認(rèn)為工商執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為程序違法。最終,武漢市工商行政管理局責(zé)令區(qū)工商部門(mén)將電腦退還給網(wǎng)吧老板。

“按照有關(guān)規(guī)定,工商部門(mén)可以暫扣‘黑網(wǎng)吧’內(nèi)用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的電腦,但由于執(zhí)行程序存在瑕疵,最后還得把電腦還給違法經(jīng)營(yíng)者。”李忠說(shuō),這一案例其實(shí)說(shuō)明了執(zhí)法程序規(guī)范的重要性。

“嚴(yán)格按程序執(zhí)法,一方面可以讓行政相對(duì)人對(duì)處罰心服口服,一方面也可以避免一些矛盾。”湖北省鄂州市城管監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)的一名工作人員告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,在他們?nèi)粘?zhí)法活動(dòng)中,執(zhí)法對(duì)象多是違法建筑。“我們的執(zhí)法程序是,首先下達(dá)停建通知書(shū),其間至少要對(duì)行政相對(duì)人做3次筆錄。如果行政相對(duì)人仍未停建,我們就會(huì)責(zé)令其限期自行拆除。對(duì)于未自行拆除的,就按規(guī)定下達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行通知書(shū)。在強(qiáng)制執(zhí)行前,會(huì)對(duì)違建現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘驗(yàn),制作勘驗(yàn)圖交給國(guó)土等部門(mén),完成現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查后,對(duì)違法建筑實(shí)行強(qiáng)拆”。

據(jù)了解,行政強(qiáng)制法第四十四條規(guī)定,對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告,限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟,又不拆除的,行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。

“嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行,對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也有好處。”鄂州市這名城管執(zhí)法人員說(shuō)。

個(gè)別規(guī)定還需進(jìn)一步細(xì)化

行政強(qiáng)制法施行后,其積極一面顯而易見(jiàn)。但是,《法制日?qǐng)?bào)》記者在采訪中了解到,基層行政執(zhí)法人員對(duì)于一些具體執(zhí)法活動(dòng)仍有困惑。

“行政強(qiáng)制法是一部限制公權(quán)力濫用的法律,但是對(duì)一些問(wèn)題沒(méi)有提及,我們?cè)趯?shí)際執(zhí)法中有些為難。”李忠說(shuō)。

據(jù)介紹,目前在一些城市里,有不少經(jīng)營(yíng)者將住宅改為商用,在商品房中進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。“對(duì)于這種場(chǎng)所,工商部門(mén)沒(méi)有權(quán)力進(jìn)入。”李忠說(shuō),如果經(jīng)營(yíng)者在商品房中從事無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為,或者制售假冒偽劣產(chǎn)品,那么,工商部門(mén)即使明知存在這種行為,也很難采取行動(dòng)。“尤其是現(xiàn)在很多人開(kāi)網(wǎng)店,經(jīng)營(yíng)者通常都是在家中的電腦上進(jìn)行交易”。

“我們建議,能否增加一些規(guī)定,對(duì)于這種在住宅內(nèi)進(jìn)行違法經(jīng)營(yíng)的,在有一定證據(jù)的前提下,通過(guò)公安部門(mén)的協(xié)調(diào),允許行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法經(jīng)營(yíng)行為采取一定的強(qiáng)制措施。”李忠說(shuō)。

對(duì)此,北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō):“對(duì)進(jìn)入住宅或營(yíng)業(yè)場(chǎng)所方面進(jìn)行更細(xì)化的規(guī)定,特別是就進(jìn)入的條件和程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,非常必要。制定行政強(qiáng)制法時(shí),我就主張對(duì)此進(jìn)行規(guī)范,二審稿曾有原則性規(guī)定,但三審稿以后就取消了。我認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有此種強(qiáng)制手段,就不能打擊假冒偽劣等違法行為,不能制止地溝油、毒奶粉、瘦肉精等侵害人民的生命健康,從而不能實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制法第一條規(guī)定的立法目的。同時(shí),行政強(qiáng)制法不對(duì)進(jìn)入住宅、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的條件和程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定,也不利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的‘進(jìn)入’行為,防止此種權(quán)力的濫用。當(dāng)然,現(xiàn)在的行政強(qiáng)制法雖未直接規(guī)定,但該法第九條、第十一條有‘其他行政強(qiáng)制措施’和‘其他行政強(qiáng)制執(zhí)行方式’的規(guī)定。這就意味著單行法律可對(duì)此分別單獨(dú)做細(xì)化規(guī)定。現(xiàn)在的問(wèn)題是應(yīng)抓緊立法或修法,分別對(duì)不同執(zhí)法部門(mén)的此種‘進(jìn)入權(quán)’進(jìn)行規(guī)定。”

“行政強(qiáng)制法確實(shí)還有一些需要完善的地方。”莫紀(jì)宏說(shuō),一方面,行政強(qiáng)制法的一些規(guī)定還不夠清晰,另一方面,目前在梳理法律時(shí)發(fā)現(xiàn),行政強(qiáng)制法的規(guī)定與其他法律不配套、要求不一致,這些問(wèn)題可能需要通過(guò)修改法律來(lái)解決。