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食品監(jiān)管瀆職罪入罪“門檻高” 被束之高閣

來源：法制日?qǐng)?bào)     日期：2011-10-10         閱讀：2,563次

 食品監(jiān)管瀆職罪入罪“門檻高” 被束之高閣

今年5月1日起實(shí)施的刑法修正案(八)，新增十項(xiàng)新罪名，即危險(xiǎn)駕駛罪；生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪；對(duì)外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪；虛開發(fā)票罪；持有偽造的發(fā)票罪；組織出賣人體器官罪；強(qiáng)迫勞動(dòng)罪；拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪；污染環(huán)境罪；食品監(jiān)管瀆職罪。

從今天起，司法版推出系列報(bào)道，通過基層法院、檢察院的工作實(shí)踐，展示這些新罪名實(shí)施以來的適用情況，聽聽來自基層司法工作者的意見和建議，以便更好地運(yùn)用十項(xiàng)新罪名懲治犯罪。

“那不都是我們的錯(cuò)。”

這是河南瘦肉精案主犯劉襄在法庭受審時(shí)為自己作出的辯解。在他看來，此案后果嚴(yán)重，與相關(guān)部門對(duì)含瘦肉精生豬監(jiān)管不力密不可分。

劉襄的辯解，并非毫無道理。生產(chǎn)銷售有毒有害食品固然可惡，但那些對(duì)有毒有害食品生產(chǎn)銷售視而不見的監(jiān)督者，更令人痛恨。正因?yàn)榇耍衲?月1日起實(shí)施的刑法修正案(八)增設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪，并將最高刑期設(shè)定為10年，受到百姓普遍歡迎。

然而，《法制日?qǐng)?bào)》記者近日從浙江舟山、河南鄭州滎陽、山東臨沂羅莊檢察機(jī)關(guān)以及江蘇蘇州虎丘法院等司法機(jī)關(guān)了解到，5個(gè)月來，這些地區(qū)均未出現(xiàn)適用食品監(jiān)管瀆職罪的案例。

不僅僅是上述4地，據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》記者了解，全國各地都鮮有涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪的案例出現(xiàn)。這與很多人“當(dāng)前食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻、事故頻發(fā)”的認(rèn)識(shí)形成了強(qiáng)烈反差。

受訪的法官、檢察官表示，由于入罪門檻太高等原因，食品監(jiān)管瀆職罪或?qū)㈤L期面臨適用難問題。

新罪名被束之高閣

“實(shí)際上，危害食品安全案件中并不一定有瀆職行為。我們?cè)阂参词芾磉^涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪的案件。”虎丘區(qū)人民法院刑事審判庭庭長李全福說，5月30日，虎丘區(qū)法院公開開庭審理了一起屠宰加工病死生豬后銷售的案件，兩名被告人分別獲刑1年9個(gè)月和1年兩個(gè)月，該案未涉及瀆職犯罪。

即便涉及瀆職行為，檢察機(jī)關(guān)也可能以其他罪名立案起訴。刑法修正案(八)實(shí)施以來，鄭州滎陽市人民檢察院先后立案查處了兩起涉及食品安全的職務(wù)犯罪案件，均未適用食品監(jiān)管瀆職罪。

據(jù)滎陽市人民檢察院檢察長丁鐵梅介紹，5月12日，市檢察院據(jù)線索查明，滎陽市某肉食加工廠對(duì)4801頭生豬進(jìn)行了注水，市生豬屠宰管理稽查隊(duì)在日常監(jiān)督檢查中，曾多次發(fā)現(xiàn)這家加工廠有違法行為，卻僅下發(fā)“整改通知書”了事，放縱犯罪行為發(fā)生。最終，檢察院以涉嫌玩忽職守罪對(duì)稽查隊(duì)隊(duì)長王某等6人提起公訴。

而在備受關(guān)注的河南瘦肉精一案中，有多名政府部門工作人員涉嫌瀆職犯罪，沁陽、孟州等地法院最終均以玩忽職守罪定罪處罰。

棄用實(shí)為打擊犯罪

對(duì)于刑法增設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪，丁鐵梅和李全福都是支持者。他們說，刑法修正案(八)出臺(tái)前，公職人員發(fā)生食品監(jiān)管瀆職犯罪，根據(jù)身份不同，分別以商檢徇私舞弊罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等定罪處罰。增設(shè)食品監(jiān)管瀆職罪解決了“同質(zhì)不同責(zé)”問題，也體現(xiàn)了國家打擊這類犯罪的決心和信心。

“但由于該罪的立案標(biāo)準(zhǔn)不明確、入罪門檻較高，影響了適用。”丁鐵梅坦言，觸犯食品監(jiān)管瀆職罪的法定情節(jié)為“發(fā)生重大食品安全事故”或“造成其他嚴(yán)重后果”，該法定情節(jié)表述相當(dāng)含糊，在現(xiàn)行法律和司法解釋中沒有相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于司法實(shí)踐可參照《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》的觀點(diǎn)，丁鐵梅并不認(rèn)同，“預(yù)案判定是否構(gòu)成食品安全事故，由政府有關(guān)部門認(rèn)定，如此，確定罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)在行政部門手里，于法理不合”。

丁鐵梅表示，當(dāng)前不以食品監(jiān)管瀆職罪追究此領(lǐng)域?yàn)^職行為，是為更好地打擊犯罪。她以滎陽市檢察院辦理的執(zhí)法監(jiān)管人員張某幫助違法者將含瘦肉精豬肉流入市場(chǎng)一案為例，該案涉及生豬9頭，未造成“重大食品安全事故”，也談不上“嚴(yán)重后果”，無法認(rèn)定為食品監(jiān)管瀆職罪。最終以入罪門檻較低的放縱制售偽劣商品罪立案起訴，更利于打擊與本案類似的食品監(jiān)管瀆職行為。

厘清監(jiān)管部門職責(zé)

其實(shí)，食品監(jiān)管瀆職罪鮮有適用，只是長期以來食品監(jiān)管瀆職犯罪發(fā)現(xiàn)難、立案難、查處難的一個(gè)縮影。丁鐵梅和李全福均表示，該類犯罪一般涉及環(huán)節(jié)多、責(zé)任相對(duì)分散，容易和“工作失誤”、“處理不當(dāng)”相混淆，辦案困難重重。

李全福進(jìn)一步解釋說，我國食品安全管理權(quán)限主要分屬農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商等近10個(gè)部門，多部門管理格局導(dǎo)致查辦瀆職犯罪可能面臨部門權(quán)責(zé)不清，難以認(rèn)定；調(diào)查環(huán)節(jié)多、時(shí)間長，證據(jù)滅失、偽造；涉及部門利益，查辦阻力大等問題。

“不僅部門之間推諉責(zé)任讓司法管轄無從下手，部門還可以檢測(cè)技術(shù)限制、抽樣概率問題等進(jìn)行辯解。”李全福說，食品安全事故發(fā)生后，經(jīng)調(diào)查可能各監(jiān)管部門都恪盡職守，只能把事故原因歸咎于現(xiàn)有的監(jiān)管體制，結(jié)果是相應(yīng)責(zé)任人僅受行政處罰。

他認(rèn)為，要避免職責(zé)推諉和確定瀆職行為，最好的辦法是建立第三方專案調(diào)查組，確保調(diào)查和追究責(zé)任不受地方保護(hù)主義或部門利益集團(tuán)的干擾。

李全福還建議，進(jìn)一步明確各個(gè)監(jiān)督部門的職責(zé)范圍，確保監(jiān)管責(zé)任和行政權(quán)力沒有交叉和空白，將責(zé)任細(xì)化到實(shí)施監(jiān)管的個(gè)人；進(jìn)一步完善食品安全事件應(yīng)急處理預(yù)案，確保司法機(jī)關(guān)第一時(shí)間介入，對(duì)于各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管行為進(jìn)行專門調(diào)查，使查處食品監(jiān)管瀆職犯罪落到實(shí)處。

亟待出臺(tái)司法解釋

《法制日?qǐng)?bào)》記者在采訪中了解到，多地司法機(jī)關(guān)都在期盼盡快出臺(tái)食品監(jiān)管瀆職罪司法解釋，解疑釋惑，以利于該罪名的適用，保障食品安全。

“食品監(jiān)督瀆職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)在保留‘重大食品安全事故’的同時(shí)，對(duì)‘其他嚴(yán)重后果’應(yīng)當(dāng)作較寬松的解釋，除了造成國家、集體和個(gè)人一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)損失能夠定罪外，涉案不合格食品的數(shù)量及市場(chǎng)價(jià)格達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也應(yīng)入罪，且不論該食品是否出售。”丁鐵梅對(duì)司法解釋有如此設(shè)想。

李全福認(rèn)為，在相關(guān)司法解釋尚未出臺(tái)前，為打擊犯罪，可將食品監(jiān)管瀆職罪作為危險(xiǎn)犯來認(rèn)定，即因國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為，將公眾安全置于危險(xiǎn)狀態(tài)，雖未產(chǎn)生個(gè)體或者群體的危害結(jié)果，但是涉案金額巨大或者特別巨大，就可以認(rèn)定為造成了嚴(yán)重后果，構(gòu)成瀆職犯罪。

本報(bào)北京10月9日訊

懲治監(jiān)管者不留處罰漏洞

專家觀點(diǎn)

周光權(quán)(清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、全國人大法律委員會(huì)委員)：近年來，我國食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，食品安全事故頻發(fā)，群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。如何在刑法中增設(shè)新罪，確保負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員正確履行職責(zé)，以從源頭上治理生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者有毒有害的行為，是擺在立法者面前的一道難題。為此，刑法修正案(八)規(guī)定了食品監(jiān)管瀆職罪，即對(duì)負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為，要依法定罪量刑。這一規(guī)定，同時(shí)懲治監(jiān)管者的故意和過失犯罪：負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員故意超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，要定罪處罰；同時(shí)，負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)檫^失，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，在工作中過于馬虎，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，也應(yīng)嚴(yán)懲，從而不留下處罰漏洞。