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引言：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大報告作出的重大戰(zhàn)略決策，為新時代農業(yè)農村改革發(fā)展指明了方向、明確了重點，契合了新時代鄉(xiāng)村建設新趨勢，彌補了建設社會主義強國的鄉(xiāng)村短板。鄉(xiāng)村振興任重而道遠，而鄉(xiāng)村旅游開發(fā)作為鄉(xiāng)村振興的重要力量，不僅是助力于脫貧攻堅的重要抓手，還是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要保障。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展彰顯了中國農耕文化的深厚價值與情感寄托，實現鄉(xiāng)村振興，除了在土地、金融、科技、人力等領域開展體制機制創(chuàng)新、也離不開政策的創(chuàng)新、法律的保障和交易規(guī)則的優(yōu)化。因此“寓法于旅”系列文章就以此為出發(fā)點，探討鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，所需的法律思維與亟需的法律服務。
本篇作為鄉(xiāng)村旅游系列文章的第一篇，將從目前鄉(xiāng)村旅游的政策導向作為切入點，嘗試總結鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中存在的政策法律難題，探索其解決方案。
01背景引入：鄉(xiāng)村旅游發(fā)展前景明朗
2021年底，《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確指出，“旅游成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和助力鄉(xiāng)村振興的重要生力軍。各地區(qū)在推進脫貧攻堅中，普遍依托紅色文化資源和綠色生態(tài)資源大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，進一步夯實了鄉(xiāng)村振興的基礎。”2023年6月6日，中國文化和旅游賦能鄉(xiāng)村振興工作現場經驗交流會在湖南省湘西土家族苗族自治州召開，文化和旅游部部長胡和平針對下一步文化和旅游賦能鄉(xiāng)村振興工作提出系列要求，強調扎實推進文化和旅游賦能鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展已經成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的必不可少的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展不僅將推動鄉(xiāng)村經濟發(fā)展，而且將對鄉(xiāng)村的文化、生態(tài)等各方面產生重要影響。
在鄉(xiāng)村振興政策指引下，鄉(xiāng)村旅游投資市場較為活躍，據邁點研究院不完全統(tǒng)計，以文旅集團為投資主體，2023年上半年共計簽約46個文旅重大項目，涉及44個文旅集團，一季度已披露的投資總額超過400億元，二季度已披露投資金額的項目總計超過1100億元。2023年上半年，文旅集團通過超短期融資券、短期融資券、中期票據、私募等方式，已通過或發(fā)行的融資規(guī)模超過680億元。從簽約項目主題類型看，涵蓋古鎮(zhèn)文旅綜合體、沉浸式夜游、文化與數字動漫科技體驗園、親子樂園、主題樂園、旅游度假區(qū)等。伴隨著鄉(xiāng)村旅游逐漸從“觀光游”向“體驗游”“深度游”轉變，文旅項目產品供給亦不斷創(chuàng)新。
值得關注的是，私募投資逐漸得到各市場主體的認可，成為文旅項目融資的重要通道。根據上交所債券項目信息平臺顯示，截至2023年8月15日已有8筆關于鄉(xiāng)村振興債券融資的披露。
具體如下：
表1： 2023年文旅集團披露8筆鄉(xiāng)村振興債務融資
投資市場的活躍體現出市場對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的信心，但是大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的同時，也不可操之過急，必須注意鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的法律難題。
02鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的法律政策難題
（一）鄉(xiāng)村旅游用地問題
土地資源是鄉(xiāng)村旅游建設的關鍵所在，但土地問題一直是規(guī)劃與發(fā)展的難題，在鄉(xiāng)村旅游建設中更是如此。自原農業(yè)部2005年1月19日發(fā)布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以來，農村土地改革一直是解決三農問題的關鍵抓手。十八大以來，我國進行農村土地三權分置改革，逐漸形成集體所有權、農戶承包權和土地經營權三權分置，經營權流轉的格局，2016年，中辦、國辦印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確堅持集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權。2019年，新修正的《農村土地承包法》將“三權”分置轉化為法律規(guī)范，進一步強化了對各項權益的保護。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展領域中，有三方面趨勢需要注意：第一，農村土地經營權流轉，形成規(guī)模化經營；第二，支持農村集體經營性建設用地入市；第三，對鄉(xiāng)村旅游用地的優(yōu)惠政策出臺。
（二）投資主體問題
如今，土地資源物盡其用成為國家政策的一個導向，原先經營權只能由農民、農業(yè)經營組織享有，現在隨著三權分置的順利開展，農村集體經營性建設用地入市，各類資本在鄉(xiāng)村土地旅游開放中發(fā)揮著越來越重要的作用。資本能否參與、如何參與、如何調整資本與農民以及農業(yè)經營組織之間的關系，成為一個關鍵問題。
（三）農地金融問題
資金支持是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要支撐，農村土地金融即為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展資金來源之一。目前，“三權分置”的推行，為盤活農村土地資產，進行農村土地金融創(chuàng)新奠定了制度基礎，然而，由于當前國家土地、金融制度變遷滯后于農地流轉實踐，農地金融發(fā)展中存在一些亟需面對的問題。例如，農戶缺乏理想的、充足的抵押品，承擔市場經濟的風險能力較低等。
（四）投資者與原住居民協(xié)調發(fā)展問題
鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，必然會對村內周邊鄰里產生影響，為實現鄉(xiāng)村旅游的長足發(fā)展，旅游開發(fā)商、農戶經營者之間形成協(xié)調的社區(qū)關系是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的應有之義。具體而言，首先，對鄉(xiāng)村的生產路、便道利用是規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游的重要前置問題；其次，如何降低鄉(xiāng)村旅游經營對周邊鄰里的不良影響是規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游的重要問題；最后，達成旅游開發(fā)商、農戶經營者與周邊農戶的共贏是規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游的理想狀態(tài)。
（五）環(huán)境保護問題
一方面，鄉(xiāng)村旅游背景下的環(huán)境立法與旅游立法尚未做到有機銜接。鄉(xiāng)村自有資源的有效利用、旅游發(fā)展與自然資源相互矛盾時的處理原則與機構、環(huán)境損害的修復補償措施等，目前均沒有對應的規(guī)范性文件，長此以往，相關政策的持續(xù)性缺位必然會有害于鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，鄉(xiāng)村旅游中相關主體的環(huán)保意識薄弱，在追求經濟利益的過程中忽視對環(huán)境的保護。
（六）旅游消費者權益保護問題
目前，以農家樂、民宿、農莊等為代表的鄉(xiāng)村旅游基礎設施處在自發(fā)生長、自由迭代的過程中，在安全、衛(wèi)生、健康等重點領域存在一定的隱患或管理盲區(qū)，從業(yè)人員的服務意識和服務水平基本依賴于投資者/經營者的自我規(guī)范的程度，服務價格變動劇烈、價格過山車，對投資者與消費者都造成不同程度的傷害，給部分區(qū)域的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來了隱患和不確定性。旅游消費者合法權益受損的事件快速增長，主要表現為對旅游消費者的人身安全與財產安全保障不足、旅游消費者的知情權受損以及旅游消費者行使自主選擇權受到阻礙等。
03結語
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時期國家實現共同富裕，實現百年奮斗目標的關鍵組成部分和必經路徑。鄉(xiāng)村旅游是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。成功解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中碰到的政策法律難題，是擺在各利益相關方眼前所必須解決的問題。我們認為，可以從如下角度，轉變思維和創(chuàng)新服務：
首先，以實現共同富裕，利于百年奮斗目標實現為起點，在政策和法律允許的范圍內，探索鄉(xiāng)村旅游各利益相關方的利益匯集點和平衡點，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村旅游涉及的各要素，從戰(zhàn)略層面做好鄉(xiāng)村旅游核心交易結構的頂層設計、通過持續(xù)實踐，回溯修改、不斷完善中觀及微觀交易過程，建設適合不同區(qū)域發(fā)展階段的鄉(xiāng)村旅游政策法規(guī)理論架構和實踐體系。
其次，以“兩山理論”為指導、促進鄉(xiāng)村旅游的經濟、社會、環(huán)境、文化傳承等各個方面的綜合協(xié)調的前提，保護投資人和鄉(xiāng)村居民的利益，形成穩(wěn)定、安全、中長期可期的投資回報機制和利益共享機制，這需要各利益相關方的智慧、勇氣和耐心。
再次，充分發(fā)揮法律服務機構的優(yōu)勢，在前述理論架構和實踐體系的指導下，積極主動創(chuàng)新法律服務產品，提升法律服務的水平和能力，提升對鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略實現的貢獻度。
鄉(xiāng)村振興號角已吹響，鄉(xiāng)村旅游各主體百舸爭流，各顯其能，在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持下，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展前景燦爛光明，相關投資項目極大程度地顯示出市場主體對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的信心。 船舶前行離不開燈塔指引前行方向，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展也應把握準方向和脈絡，方可行穩(wěn)致遠。鄉(xiāng)村旅游的規(guī)劃與發(fā)展過程中各種法律關系錯綜復雜，專業(yè)法律服務的作用必不可缺，不容忽視。專業(yè)法律服務人員的幫助有助于相關主體厘清法律關系、平衡利益訴求、規(guī)避法律風險，利于實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助力國家百年奮斗目標的實現。
滬公網安備 31010402007129號
