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【案情簡介】
上訴人宋某不服上海市閔行區人民法院（2018）滬0112行初59號行政判決向上海市第一中級人民法院（以下簡稱市一中院）提起上訴，市一中院于2018年8月23日立案后，依法組成合議庭并于2018年9月25日公開開庭審理了本案。
原審查明，2017年9月4日，宋某向上海市閔行區人民政府郵寄《舉報投訴處理函》及附件，投訴舉報主要內容為，要求對上海市某律師事務所（以下簡稱:某律所）違法發出《交房通知》律師函的行為進行查處、撤銷該《交房通知》，并就梅隴工程指揮部偽造公章追究刑事責任。宋某就此亦向上海市司法局（以下簡稱市司法局）進行投訴舉報，市司法局將該投訴轉辦閔行區司法局（以下簡稱閔行司法局）調查處理。閔行司法局經調查后于同年10月27日，作出《答復意見（以下簡稱:被訴答復意見），就宋某投訴舉報事項作出答復，答復宋某:1.經查，某律所在向其發出《交房通知》的過程中，尚未發現存在違反《中華人民共和國律師法》（以下簡稱:《律師法》）或司法部規章的行為，對撤銷《交房通知》的要求不予支持；2.關于合同無效和追究協議造假的刑事責任的問題，不屬于閔行司法局的法定職權范圍，建議宋某向有權機關反映。宋某不服被訴答復意見，于同年12月21日向市司法局提起行政復議申請，市司法局于同年3月5日作出滬司復字［2017］第78號《行政復議決定書》（以下簡稱:被訴行政復議決定），依據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱:《行政復議法》）第二十八條第一款第（一）項之規定，決定維持閔行司法局做出的被訴答復意見。并于同年3月6日向宋某郵寄送達被訴行政復議決定。宋某不服，以閔行司法局作出的被訴答復意見及市司法局作出的被訴行政復議決定認定事實不清，適用法律錯誤等為由，訴至原審法院，請求法院判決撤銷閔行司法局作出的被訴答復意見及市司法局作出的被訴行政復議決定。原審另查明，某律所于2017年8月25日向宋某戶出具《交房通知》，告知宋某，其于2016年6月16日在永聯1隊華展路南側（現場簽約點）簽訂了《集體土地居住房屋補償安置協議》，協議編號為滬閔梅居房補協［2016］第永聯4-31號。約定宋某戶在簽約后30天內，即2016年7月16日前，搬離原址并交出舊房。但宋某戶至今仍未交出舊房鑰匙，履行協議搬離義務，該行為已構成嚴重違約。某律所受梅隴鎮征地動遷事務辦公室（以下簡稱:梅隴動遷辦）委托，特提示宋某戶全面履行《集體土地居住房屋補償安置協議》，并于2017年9月10日前將動遷房屋交付梅隴動遷辦拆除，逾期未交房的，補償人將依法解決上述協議糾紛。原審再查明，2014年12月10日，梅隴鎮外環生態工程指揮部（以下簡稱:梅隴工程指揮部）與某律所簽訂《專項事務委托書》委托事項包含協助解答法律問題、代擬法律文書、接待基地咨詢、出席討論會議、協助調查相關信息、協助通知被拆遷人騰地交房等，委托期限自簽訂之日起至完成梅隴外環生態工程動遷項目為止。2017年9月19日，梅隴動遷辦出具《情況說明》，證明某律所是梅隴鎮人民政府常年法律顧問單位，服務內容包含征地動遷建設拆違等事項，亦接受梅隴動遷辦委托就梅隴鎮外環生態項目中征地動遷事務提供法律服務，其中包含對無故逾期交房的被動遷戶出具《交房通知》事項。
原審法院認為，根據《律師法》第五十二條、《律師事務所管理辦法》第六十四條第一款第六項之規定，閔行司法局具有對本行政區域內的律師事務所的執業活動進行監督管理的法定職權，有權受理并處理對律師事務所的投訴和舉報；依據《行政復議法》第十二條第一款的規定，市司法局作為閔行司法局的上一級主管部門，對閔行司法局作出的行政行為依法具有行政復議的職權。本案中，宋某認為某律所向其出具《交房通知》的代理行為違法，后向閔行司法局進行投訴舉報，要求予以查處。閔行司法局依法受理并經調查取證后作出被訴答復意見，該答復意見的相對人為宋某，答復內容直接針對宋某的投訴舉報事項，同宋某相關，宋某不服被訴答復意見及被訴行政復議決定，于法定起訴期限內提起行政訴訟，符合法定起訴條件，閔行司法局與市司法局主張宋某在本案中不具備原告資格的異議不能成立。閔行司法局收到宋某投訴舉報后，依法予以受理并及時開展調查取證，但因現有證據無法認定某律所存在違反《律師法》、《律師事務所管理辦法》等法律、法規或規章的行為，而宋某提出的追究案外人刑事責任的要求顯然已超出閔行司法局的法定職責，故閔行司法局于規定期限內作出被訴答復意見，認定事實清楚，適用法律正確，執法程序合法。市司法局依照《行政復議法》的規定履行行政復議職責，自收到宋某行政復議申請后，依法予以受理、審查，并于法定復議期限內作出被訴行政復議決定，認定事實清楚，適用法律正確，復議程序合法。此外，宋某就其與梅隴工程指揮部簽訂的《集體土地居住房屋補償安置協議》提出的合同效力問題并非本案審查范圍，且宋某已就此另行主張。綜上，宋某的訴訟請求缺乏事實和法律依據，不予支持。原審法院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規定，判決駁回宋某的訴訟請求。
【代理意見】
一、原告“投訴”的實質是為了解決民事爭議
宋某《舉報投訴處理函》中記載的“本人在簽訂《集體土地居住房屋補償安置協議》，協議編號：滬閔梅居房補協﹝2016﹞第永聯4-31號中發現簽訂的主體圖章存在造假公章的違法行為”內容表明，原告“投訴”的實質是認為所簽訂的《集體土地居住房屋補償安置協議》無效，該爭議屬于民事債權債務糾紛，且原告已經提起民事訴訟，原告的合法權益已經獲得法律規定的程序性保護，原告采取較為“迂回”和“間接”的方式提起行政訴訟，不具有權利保護的必要性和實效性。
二、原告不具有對答復意見提起訴訟的請求權基礎
根據原告《行政起訴狀》對訴訟請求和事實與理由的描述，原告的核心訴求是要求對某所進行行政處罰。法律、法規或者規章規定的投訴請求權，在于促使行政機關對于投訴事項發動行政權。閔行司法局已經依法對某所的執業行為進行了調查，并將調查結果告知了投訴人，已經履行了法定職責。如果投訴人對調查處理結果不服，其提起訴訟的目的是要求閔行司法局對某所進行行政處罰，則應依賴于法律、法規或者規章是否規定了為第三人施加負擔的請求權。根據《律師和律師事務所違法行為處罰辦法》第三十五條的規定，只有受處罰的律師和律師事務所才有權對行政處罰的結果提起行政訴訟，因此，本案原告不具有對答復意見提起行政訴訟的請求權基礎。
【判決結果】
駁回上訴，維持原判。
【裁判文書】
本院認為，《律師法》第五十二條規定，縣級人民政府司法行政部門對律師和律師事務所的執業活動實施日常監督管理，對檢查發現的問題，責令改正；對當事人的投訴，應當及時進行調查。縣級人民政府司法行政部門認為律師和律師事務所的違法行為應當給予行政處罰的，應當向上級司法行政部門提出處罰建議。故被上訴人閔行司法局具有受理和處理上訴人提出的舉報投訴事項的法定職權。《行政復議法》第十二條規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。故被上訴人市司法局具有作出被訴行政復議決定的法定職權。
本案中，上訴人向被上訴人閔行司法局投訴舉報的事項為兩項：一是要求對某律所違法發出《交房通知》律師函的行為進行查處、撤銷該《交房通知》；二是追究梅隴工程指揮部偽造公章的刑事責任。根據梅隴工程指揮部與某律所簽訂的《專項事務委托書》，梅隴工程指揮部委托某律所依法處理梅隴鎮外環生態工程動遷推進相關事宜，具體法律服務內容包括：協助解答法律問題、代擬法律文書、接待基地咨詢、出席討論會議、協助調查相關信息、協助通知被拆遷人騰某、針對疑難事項出具相關法律意見。根據XX辦公室出具的《情況說明》，可以證明某律所是梅隴鎮人民政府常年法律顧問單位，服務內容包含征地動遷建設拆違等事項，亦接受XX辦公室委托就梅隴鎮外環生態項目中征地動遷事務提供法律服務，其中包含對無故逾期交房的被動遷戶出具《交房通知》事項。故某律所向上訴人發出《交房通知》律師函符合《專項事務委托書》的約定，在此過程中也未實施違反《律師法》等法律法規的行為，故被上訴人閔行司法局作出被訴答復意見，告知上訴人上述情況，對其要求撤銷《交房通知》的要求不予支持，符合法律規定。關于追究梅隴工程指揮部偽造公章的刑事責任的問題，不屬于被上訴人閔行司法局的法定職權范圍。故被上訴人閔行司法局作出被訴答復意見，建議其就該問題向有權的機關反映，并無不當。被上訴人閔行司法局收到上訴人投訴舉報后，依法予以受理并及時開展調查取證并作出被訴答復意見，程序合法。關于上訴人是否具有提起本案行政訴訟的原告主體資格問題，原審法院對此已作了詳細的闡述，本院予以認可，不再贅述。
上訴人宋某不服被訴答復意見，申請行政復議，被上訴人市司法局受理后，在對復議申請及被申請人提供的證據材料進行審查后，作出維持的復議決定，認定事實、適用法律和復議程序亦無不當。
綜上，上訴人宋某的上訴請求缺乏相應的依據，本院不予支持。原審判決駁回上訴人宋某的訴訟請求并無不當，本院應予維持。
【案例評析】
本案中上訴人是否具有原告主體資格成為了上訴人與被上訴人的爭議焦點。關于投訴舉報的請求權問題，是近期新出現的熱點和難點問題。因《行政復議法實施條例》第二十八條第二項與《行政訴訟法》第二十五條第一款皆規定“與行政行為有利害關系的”公民、法人或者其他組織才可申請行政復議或提起行政訴訟。因此，作為行政復議和行政訴訟審查的聚焦點就在當事人“與行政行為是否具有利害關系”上。就此，最高人民法院王振宇法官主審的“梁志斌案”﹝（2017）最高法行申281號行政裁定﹞中有著經典論述:“投訴舉報是公民、法人或者其他組織參與行政管理的重要途徑，除了維護自身合法權益，對于監督行政機關依法行使職權，彌補行政機關執法能力不足也發揮著積極作用。公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機關投訴舉報，取決于法律、法規或者規章的具體規定；與此相應，能否就投訴舉報事項提起行政訴訟，也需要根據法律、法規或者規章對于投訴舉報請求權的具體規定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規或者規章是否規定了投訴舉報的請求權；第二，該投訴舉報請求權的規范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權益。”關于舉報投訴人對行政機關的處理結果不服而提起行政訴訟，裁定認為：“對行政機關受理投訴之后的調查處理結果不服，能否提起行政訴訟。通常認為，法律、法規或者規章規定的投訴請求權，在于促使行政機關對于投訴事項發動行政權。如果行政機關發動了行政權，并將調查處理結果告知投訴人，就屬履行了法定職責。如果投訴人對投訴處理結果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負擔，例如要求作成或者加重對于第三人的處罰，則應依賴于法律、法規或者規章是否規定了為第三人施加負擔的請求權。”而在李廣宇法官主審的“李國秀案”﹝（2016）最高法行申2864號行政裁定﹞中，關于要求行政機關履行特定職責的履職之訴，最高人民法院認為，履職之訴須具備五個必備條件，其中條件之一就是“他所申請的事項具有實體法的請求權基礎。這種請求權基礎可以產生于或者基于某一法律、某一行政機關的保證以及某一行政合同。總之，要求行政機關依照其申請作出一個特定行政行為，必須具有法定的權利依據”。而在最高人民法院耿寶建法官主審的“劉廣明案”﹝（2017）最高法行申169號行政裁定﹞中，亦有同樣精彩論述：“《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關于利害關系的規定。顯然，上述法條規定的公民、法人或者其他組織，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織。所謂利害關系，仍應限于法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。”“申言之，只有主觀公權力，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標準多重，并呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者保護規范標準，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所使用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。”
就此，《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥的解釋》第十三條第五項在總結司法實踐經驗的基礎上，對投訴舉報的原告主體資格給出了答案“為維護自身的合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的。”我們同時注意到，在對該條何為“合法權益”作進一步闡釋時，王振宇法官、耿寶建法官、梁鳳云法官皆引用上述案例進行了說明，說明所謂行政訴訟法上的“自身合法權益”，就是指公法（行政法）上規定應予保護的權益。是否有訴權仍然需要“依賴于法律、法規或者規章是否規定了為第三方施加負擔的請求權”。具體就本案而言，顯然宋某并無“法律、法規或者規章規定的為第三人施加負擔的請求權”。也即，宋某無原告主體資格，人民法院依法應當駁回其起訴。
【結語和建議】
投訴舉報人的原告主體資格已經成為困擾司法裁判和行政復議機關的重大理論難點，因此，有必要對投訴舉報人的原告主體資格的判斷問題進行細化，建議最高人民法院通過發布指導案例的方式明確主體資格的判斷標準。
滬公網安備 31010402007129號
