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2024年1月25日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第775號(hào)國(guó)務(wù)院令，于2024年2月5日公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（“《暫行條例》”），自2024年5月1日起施行。
此前，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理主要依據(jù)生態(tài)環(huán)境部的規(guī)章、文件執(zhí)行，主要包括2020至2021年間陸續(xù)公布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》?！稐l例》作為針對(duì)碳市場(chǎng)而制定的專門行政法規(guī)，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理提供明確法律依據(jù)，以保障和促進(jìn)其健康發(fā)展。就《條例》的主要內(nèi)容，我們概括總結(jié)要點(diǎn)如下：
1. 適用范圍
本次頒布的《條例》涵蓋了碳排放權(quán)交易的全生命周期，包括碳排放權(quán)的發(fā)放/注冊(cè)登記、交易、清繳及抵銷、統(tǒng)計(jì)核算和年度報(bào)告。從《暫行條例》的適用主體上看，包括了碳排放權(quán)的登記注冊(cè)機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、交易參與者和相應(yīng)主管部門，明確了各方的職責(zé)，填補(bǔ)了過往碳排放交易領(lǐng)域的上位行政法規(guī)的空缺，并對(duì)碳排放權(quán)交易涉及的溫室氣體和產(chǎn)品種類、重點(diǎn)排放單位的選定、管理及公示進(jìn)行了規(guī)定。此外，考慮到歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）和其他相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)有關(guān)行業(yè)的潛在重大影響，《暫行條例》第三條第二款也提及了將加強(qiáng)碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的國(guó)際合作與交流。
2. 主管部門
《暫行條例》第五條規(guī)定了國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部會(huì)同市場(chǎng)監(jiān)管總局、中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主體。雖然《暫行條例》第六條說明了碳排放權(quán)交易產(chǎn)品目前僅包含現(xiàn)貨產(chǎn)品，但是考慮到碳排放權(quán)的交易未來具有的金融屬性，為保證碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)是為實(shí)現(xiàn)碳中和、促進(jìn)節(jié)能減排，并保障市場(chǎng)的公平性，將中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以提前得出監(jiān)管對(duì)碳排放權(quán)交易的審慎監(jiān)管態(tài)度。此外，類似于證券從業(yè)人員的禁止行為，《暫行條例》第七條規(guī)定了主管部門、登記注冊(cè)機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，不得參與碳排放權(quán)交易。相較于生態(tài)環(huán)境部制定的《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》中禁止參與碳排放權(quán)交易“內(nèi)幕信息知情人”的定義，《暫行條例》作出了更明確的解釋。
3. 重點(diǎn)排放單位
目前，各重點(diǎn)排放單位是全國(guó)碳市場(chǎng)的最主要的參與者。根據(jù)《暫行條例》第八條、第九條的相關(guān)內(nèi)容，由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)制定重點(diǎn)排放單位納入的總體規(guī)則，由各省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)指定年度重點(diǎn)排放單位名錄，并向社會(huì)公示。重點(diǎn)排放單位將根據(jù)年度排放報(bào)告的核查結(jié)果，清繳碳排放配額。此外，《暫行條例》第十四條再次提及通過購(gòu)買方式取得的碳排放配額和核證自愿減排量均可用于清繳，這也是對(duì)溫室氣體自愿減排額在碳市場(chǎng)中所起到作用的再次確認(rèn)。
4. 年度排放報(bào)告及審核
《暫行條例》第十條、第十一條和第十二條規(guī)定，重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)制定和執(zhí)行排放數(shù)據(jù)控制方案、檢測(cè)排放并編制排放報(bào)告。需要注意的是，重點(diǎn)排放單位需要向社會(huì)公開年度排放報(bào)告中的排放量、排放設(shè)施、統(tǒng)計(jì)核算方法等信息，且排放報(bào)告及其底稿至少需要保存五年。這是從立法上對(duì)重點(diǎn)排放單位的碳排放數(shù)據(jù)做了公開披露的強(qiáng)制性規(guī)定，也響應(yīng)了近年來對(duì)相關(guān)ESG信息披露的趨勢(shì)。同時(shí)《暫行條例》規(guī)定，重點(diǎn)排放單位編制排放報(bào)告和生態(tài)環(huán)境部門審核排放報(bào)告均可以通過委托依法設(shè)立的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)完成，但是在同一省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)，同一家技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)不能既接受政府的委托審核排放報(bào)告，又接受企業(yè)的委托編制排放報(bào)告。對(duì)于技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，其設(shè)立需要具備國(guó)家規(guī)定的人員、技術(shù)和設(shè)備等條件，并對(duì)其出具的年度排放報(bào)告和技術(shù)審核意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，是否會(huì)進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)法規(guī)以明確其準(zhǔn)入門檻，我們有待進(jìn)一步的法規(guī)予以明確。
5. 法律責(zé)任
《暫行條例》第二十條至第二十六條規(guī)定了違反條例的相應(yīng)法律責(zé)任，同時(shí)規(guī)定將在信用信息系統(tǒng)中公示相關(guān)信用信息?？梢钥闯?，《暫行條例》相較于之前的部門規(guī)章，在罰則上，尤其是對(duì)重點(diǎn)排放單位的數(shù)據(jù)造假和不履行清繳義務(wù)上給予了相對(duì)嚴(yán)重的法律后果。各主體違反條例的相應(yīng)法律責(zé)任總結(jié)如下表：
| 主體 |
具體違法行為 |
罰則 |
| 主管部門、登記注冊(cè)機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員 |
參與碳排放權(quán)交易 |
責(zé)令依法處理持有的交易產(chǎn)品，沒收違法所得，可以并處所交易產(chǎn)品價(jià)款等值以下的罰款；屬于國(guó)家工作人員的應(yīng)當(dāng)依法給予處分 |
| 重點(diǎn)排放單位 （排放報(bào)告管理失當(dāng)） |
（一）未按照規(guī)定制定并執(zhí)行溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案；（二）未按照規(guī)定報(bào)送排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)、年度排放報(bào)告；（三）未按照規(guī)定向社會(huì)公開年度排放報(bào)告中的排放量、排放設(shè)施、統(tǒng)計(jì)核算方法等信息；（四）未按照規(guī)定保存年度排放報(bào)告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺(tái)賬 |
責(zé)令改正，處5萬元以上50萬元以下的罰款；拒不改正的，可以責(zé)令停產(chǎn)整治 |
| 重點(diǎn)排放單位 （排放數(shù)據(jù)缺失或造假） |
（一）未按照規(guī)定統(tǒng)計(jì)核算溫室氣體排放量；（二）編制的年度排放報(bào)告存在重大缺陷或者遺漏，在年度排放報(bào)告編制過程中篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實(shí)施其他弄虛作假行為；（三）未按照規(guī)定制作和送檢樣品。 |
責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處5萬元以上20萬元以下的罰款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治 |
| 重點(diǎn)排放單位 （未按規(guī)定清繳配額） |
未按照規(guī)定清繳其碳排放配額的 |
責(zé)令改正，處未清繳的碳排放配額清繳時(shí)限前1個(gè)月市場(chǎng)交易平均成交價(jià)格5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，按照未清繳的碳排放配額等量核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治。 |
| 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu) （報(bào)告不實(shí)） |
出具不實(shí)或者虛假的檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告 |
責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處2萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由負(fù)責(zé)資質(zhì)認(rèn)定的部門取消其檢驗(yàn)檢測(cè)資質(zhì) |
| 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu) （報(bào)告弄虛作假或重大遺漏） |
出具的年度排放報(bào)告或者技術(shù)審核意見存在重大缺陷或者遺漏，在年度排放報(bào)告編制或者對(duì)年度排放報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審核過程中篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，使用虛假的數(shù)據(jù)資料或者實(shí)施其他弄虛作假行為的 |
處違法所得5倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足20萬元的，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其從事年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù) |
| 技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員或主要責(zé)任人 |
技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)以上兩行違法行為的 |
處2萬元以上20萬元以下的罰款，5年內(nèi)禁止從事溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)、年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核業(yè)務(wù)；情節(jié)嚴(yán)重的，終身禁止從事前述業(yè)務(wù) |
| / |
操縱全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng) |
責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上500萬元以下的罰款。單位因前述違法行為受到處罰的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處10萬元以上100萬元以下的罰款 |
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擾亂全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)秩序 |
責(zé)令改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足10萬元的，處10萬元以上100萬元以下的罰款。單位因前述違法行為受到處罰的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，并處5萬元以上50萬元以下的罰款 |
| / |
拒絕、阻礙主管部門監(jiān)督檢查 |
責(zé)令改正，處2萬元以上20萬元以下的罰款 |
6. 全國(guó)碳市場(chǎng)
與建立全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的步調(diào)保持一致，《暫行條例》第二十九條說明了地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)參照《暫行條例》進(jìn)行管理?！稌盒袟l例》施行后，不再新建地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，且重點(diǎn)排放單位不再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的碳排放權(quán)交易。
7. 與綠色電力的關(guān)系
《暫行條例》第三十一條規(guī)定：“重點(diǎn)排放單位消費(fèi)非化石能源電力的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)其碳排放配額和溫室氣體排放量予以相應(yīng)調(diào)整。”該規(guī)定與此前發(fā)改委和國(guó)家能源局在2024年1月27日剛剛發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)綠色電力證書與節(jié)能降碳政策銜接 大力促進(jìn)非化石能源消費(fèi)的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2024〕113號(hào)）相呼應(yīng)，該通知第4.9條同樣說明“完善綠證與碳核算和碳市場(chǎng)管理銜接機(jī)制”。兩者都旨在明確企業(yè)消耗可再生能源產(chǎn)生電力的，不應(yīng)計(jì)入碳排放量。由于可再生能源的生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放量遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)發(fā)電方式所產(chǎn)生的排放量，該條的內(nèi)容也符合碳排放量計(jì)算的一般邏輯，有利于促進(jìn)綠色電力的消納。
8. 民用航空行業(yè)
按照十四五的相關(guān)規(guī)劃，2025年之前我國(guó)的碳排放市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)將包括發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空在內(nèi)的八個(gè)行業(yè)全部納入。由于民用航空業(yè)具有一定的特殊性，《暫行條例》第三十二條規(guī)定，對(duì)民用航空等行業(yè)的重點(diǎn)排放單位名錄制定、碳排放配額發(fā)放與清繳、溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算和年度排放報(bào)告報(bào)送與核查等，將單獨(dú)制定具體管理辦法。
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