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2025年4月2日，美國單方面宣布對中國加征關稅。中國隨即出臺一系列應對措施，其中包括向世界貿易組織（World Trade Organization; WTO）提出爭端申訴（爭端編號DS633）。根據WTO的官網信息顯示，中國在2025年4月4日向美國提出磋商請求，針對美國對進口自中國的商品加征普遍性和特定國家的額外關稅措施 [1] 。

中國認為這些額外關稅是在適用其他關稅或費用之外實施的，違反了多項WTO規則，包括：《關稅與貿易總協定1994》（General Agreement on Tariffs and Trade 1994； GATT 1994）第I:1條、第II:1(a)條、第II:1(b)條、第VII:1條、第VII:2(a)條、第VII:2(b)條、第VII:2(c)條和第X:3(a)條；《海關估價協定》（Customs Valuation Agreement）第1.1條、第8條、附件I中的相關解釋性說明，以及一般導言評論的第1和第2段；《補貼與反補貼措施協定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures； SCM）第3.1條和第3.2條 [2] 。

在2025年4月9日和11日，中國提出了補充磋商請求，針對美國進一步提高對中國進口商品的額外關稅措施。2025年4月14日，美國請求爭端解決機構（DSB）主席向成員通報其接受中國于4月4日提出的磋商請求，但強調這些措施涉及國家安全問題，不應由WTO爭端解決機制審查或解決。同年4月17日，美國對中國于4月9日和11日提出的補充磋商請求也做出了類似回應 [3] 。截至2025年4月30日，磋商仍在進行中，尚未設立專家組。

在此之前，2025年2月1日，美方宣布對中國有關產品加征10%關稅后，中國已將美征稅措施訴至WTO爭端解決機制（爭端編號DS633），并在3月4 號針對美國宣布在原10%加征關稅基礎上對中國有關產品再次加征10%關稅的決定，提出了補充磋商請求。

根據2025年5月的統計數據，中國自加入WTO之后，已經就美國違反WTO規則向WTO貿易爭端解決機制提出了共計20起爭端申訴 [4] 。

但是由于美國自2017年起持續阻撓上訴機構法官任命，導致該7人常設機構在2019年底僅剩1名成員，無法履行職責。這使WTO爭端解決機制自2019年后無法正常運作，迄今已有30余起案件的上訴因無處審理而懸而未決。作為多邊貿易規則執行的“最高法院”，WTO上訴機制的失靈其不僅是法律和程序上的危機，更對全球多邊貿易體系的權威性和有效性產生深遠影響。本文將討論WTO 上訴機制失靈的原因、影響以及應對辦法的一些思考。

一、WTO 貿易爭端解決機制的程序

如圖表 [5] 所示，WTO的爭端解決機制遵循一套嚴格的程序，包括磋商、專家組裁決、上訴審理和裁決執行等主要階段。根據《爭端解決規則與程序諒解》（Dispute Settlement Understanding，DSU）的規定 [6] ，爭端各方應首先通過磋商尋求解決，這是必經的前置程序，旨在給予各方自行解決分歧的機會。若磋商未能在規定時間內解決爭端，則啟動專家組審理，由獨立專家組對爭端作出裁決建議；若一方不服專家組報告，可以提請上訴機構進行法律問題的審查。最終，裁決報告需交由爭端解決機構（Dispute Settlement Body；DSB）通過并監督執行。DSU為這些階段設定了標準時間表：一般情況下整個流程在無上訴時約需1年、如有上訴約需15個月。然而實踐中由于案件復雜性和程序延誤，實際耗時往往遠遠超過目標時間。

1.      磋商階段

任何WTO成員如果認為他國措施侵犯了其在WTO協議下的權益，可首先請求與對方進行正式磋商（DSU第4條）。被請求方應在收到磋商請求后10日內答復，并在不超過30日內與申訴方開始磋商。磋商階段通常最多持續60天：若在自請求之日起60天內爭端未獲解決，申訴方有權請求DSB設立專家組進行裁決。其他成員若對爭端有“重大利益”，可依據DSU第4.11條提出加入磋商的請求--被訴方同意時，這些成員可成為磋商參與第三方，否則只能另行提出爭端。DSB一般不介入實質討論。

磋商階段的目標是在正式訴訟前找到雙方均可接受的解決辦法——WTO優先鼓勵當事國通過磋商自行解決端。例如在美中關稅糾紛中，約40%的爭端通過磋商在約8個月內達成和解，避免了漫長的訴訟程序。

2.      專家組階段

如果磋商未能解決爭端，申訴方可請求DSB設立專家組（Panel）審理該案。根據DSU第6條，在提出請求的DSB會議上，除非全體成員（包括申訴方自身）一致反對，否則專家組請求將自動獲得通過。

DSU第7條規定專家組的任務授權一般為標準授權，即審查相關協議項下被訴措施是否違反WTO義務并提出裁決建議，除非當事方共同同意特殊授權。專家組通常由3名專家組成，成員應 “有擔任職責的必要經驗”，可來自WTO秘書處、各成員的現任或前任官員、學者等。

專家組依據DSU的工作程序開展審理，過程包括書面和口頭階段：

書面陳述提交 è 首次會議（聽證）è 質證與調查 è 中期報告 è 最終報告(專家組完成最終報告并首先發送給爭端當事方)

專家組報告與通過：若認定被訴措施違反WTO義務，專家組通常建議被訴方修改政策措施以確保符合WTO規定，并可提出建議執行的方式。除非被訴方上訴，專家組報告發送全體成員后60天內須在DSB會議上審議通過。按照DSU第16條，除非DSB一致決定拒絕報告或當事方在會上通知提出上訴，否則報告即在該會議上被DSB采用，成為對爭端各方具有約束力的裁決。如果一方不服專家組裁決，上訴程序隨即啟動，在此情況下專家組報告的通過將暫緩，待上訴程序結束后一并由DSB處理。

3.  上訴機構階段

根據DSU第16.4條，如果任一爭端當事方對專家組報告中的法律解釋或法律結論不服，可在專家組報告發布后60天內向WTO上訴機構（Appellate Body）提起上訴。上訴機構只審查法律問題和專家組對法律的解釋，不重新審查事實調查結果（除非認為專家組對事實的客觀評估違反DSU第11條要求）。一般而言，上訴機構不會考慮新的證據。

WTO上訴機構是常設的7人司法機構，由DSB從各成員提名的資深貿易法專家中協商任命，每位成員任期4年，可連任一次。每個具體案件由上訴機構中3名成員組成合議庭審理，上訴機構內部采取輪換機制以保持一致性和連續性。

上訴機構完成審理后，將出具書面的上訴報告。該報告連同先前的專家組報告（如有修改則按上訴機構修改的結論）一起提交DSB。根據DSU第17.14條，除非DSB一致反對，上訴報告應在分發給成員后30天內由DSB通過。一旦DSB采納，上訴機構報告及被其所確認或修改的專家組報告即成為最終裁決，對爭端各方具有法律約束力，當事方必須無條件執行。成員可以在DSB會上就報告發表看法，但無權阻止其通過。

4.      裁決通過與執行階段

專家組或上訴機構報告被DSB通過后，爭端進入裁決執行階段。根據DSU第21條，被訴方應立即履行DSB通過的裁決和建議，采取必要合規措施以符合WTO規則。如果無法立即完全合規，被訴方可以請求一個“合理期限”來執行裁決，通常為15個月。通常爭端雙方可協商合理期限長短；協商不成時，將由仲裁員裁定合理期限，例如在“歐盟—激素牛肉案”中（Panel Report: WT/DS320/R），仲裁員給予歐盟約15個月的執行期（從1998年2月DSB通過裁決至1999年5月）。

根據DSU第22條，如果被訴方在合理期限屆滿后仍未履行裁決，爭端進入補償或報復階段。首先，DSU鼓勵爭端各方討論臨時補償安排，例如降低其他領域關稅或提供貿易讓步，以補償申訴方的損失。如果補償談判未果，申訴方可請求DSB授權其對被訴方實施貿易報復（即“中止減讓或其他義務”）。申訴方須在DSB會議上提出報復請求并注明擬報復的WTO協定領域和規模（通常等值于受損貿易利益）。若被訴方反對報復程度，爭端將進入DSU第22.6條規定的仲裁程序，由原專家組成員或指定仲裁員在60天內裁決允許的報復額度。報復通常采取提高關稅的形式，針對被訴方的特定出口產品加征懲罰性關稅，以相當于仲裁裁定額度的貿易損失為限。值得注意的是，報復并非永久性措施，而是施壓手段：其法律依據源于被訴方持續違規，目標在于促使其履行裁決或與申訴方達成和解。一旦被訴方履行裁決，報復應當停止。

二、WTO爭端解決上訴機制失靈的原因和影響

WTO上訴機構是WTO貿易爭端解決的重要部分，但是由于美國自2017年起持續阻撓上訴機構法官任命，導致該7人常設機構在2019年底僅剩1名成員，無法履行職責。致使WTO爭端解決機制自2019年后無法正常運作。

美國可以通過阻撓上訴機構法官的任命的方式，導致上訴機制失靈，是由于WTO的爭端解決機制在程序上要求任命和重新任命上訴機構成員必須獲得所有成員的一致同意（即“共識”）。根據《爭端解決諒解》（DSU）第17.2條和第2.4條的規定，任何成員國都可以通過拒絕同意，實質上行使否決權，從而阻止任命程序的推進。

當上訴機構無法履職時，上訴程序陷入中斷，專家組報告既不能經過上訴審查，也無法被DSB通過采納，爭端解決進入法律僵持狀態。根據DSU第16.4條規定，凡有一方上訴，專家組報告在上訴未完成前不得采納。這本是為了等待上訴裁決，現在卻成為敗訴方拖延或逃避履行義務的手段——只需提起上訴，即可無限期凍結案件進程 [7] 。例如，美國在某些案件中公開表示將在敗訴時上訴，即便明知上訴機構無法審理，從而實質上阻止了裁決的最終生效 [8] 。截至2024年底，已有超過30起專家組裁決被上訴至癱瘓的上訴機構而無法完結 [9] 。這種系統性停擺嚴重削弱了WTO爭端解決機制的權威和有效性。

美國采取阻撓補缺法官的方法迫使上訴機制癱瘓，是因為美國在特朗普第一屆政府時期，認為WTO體系存在一些法律和程序上的安排對美國的利益造成損害，于是采用非正常阻止上訴法官的任命作為謀求改革的談判籌碼。根據美國時任貿易代表Robert E. Lighthizer在2020年的報告 [10] ，美國對WTO上訴機構的主要批評包括：

（1）  審理延誤違反時限：上訴機構多次未能遵守90天的強制期限，經常無視上訴裁決的強制時限。特別上訴機構自2011年后頻繁超期審理，對WTO書面規則公然違反。

（2）  超越權限增加義務：上訴機構經常對協議條款做出超過文本含義的擴張性解釋，“增加了成員義務、減少了成員權利”，違反了DSU第3.2條和第19.2條關于爭端解決不得增減成員權利義務的規定。美國政府認為這侵犯了其主權，質疑“三位日內瓦法官”可以在未經美國同意和國會批準情況下對美加諸新義務的合法性。

（3）  對國內法的解釋審查：美國認為國內法事實應由專家組認定，但上訴機構多次對成員國內法的認定進行審查，對原本屬于事實問題的國內法進行法律評析，超出了授權范圍。

（4）  先例約束問題：美國主張每起貿易爭端應根據協定獨立解釋。然而，上訴機構在多個裁決中強調其先前報告對后續案件的指導作用，要求專家組在無“充分理由”（cogent reasons）情況下遵循先前上訴結論。美國批評上訴機構“執意要求專家組將其先前解釋視為具有約束力的先例”，變相建立了WTO判例法。

（5）  未經授權的咨詢意見：美國指稱上訴機構常就非必要的問題發表意見，形成“咨詢性意見”。美國認為這些多余的論述既耗時又可能影響成員義務認知，屬于上訴機構擅自擴張職能的表現。

（6）  成員任期和程序違規：上訴機構依據自身工作規則第15條，允許任期屆滿的法官繼續參與未完成案件審理。美國批評這一“超期服役”做法違法DSU規定，指出上訴機構“允許已不在任的成員繼續審理上訴，仿佛其任期已由DSB延長”。此外，美國不滿上訴機構在未解決積壓案件的情況下繼續接收新上訴，認為其內部程序管理不當也加劇了審理延誤。

（7）  越權解釋：依據WTO協定，條約的解釋權屬于部長會議或總理事會集體決定。美國批評上訴機構超越權限，對某些政策敏感問題（如安全例外的適用）作出超越協議文本的裁決，干涉了成員通過談判或會議決定事項的權力。美國認為，上訴機構在某些領域的裁決涉及應由成員協商解決的政策問題，影響了部長級會議和總理事會的權威。

上訴機制失靈意味著違規成員可以通過“上訴真空”逃避多邊裁決約束，規則執行的確定性降低。例如，2018年起美國依據《1974年貿易法》第301條對中國輸美商品單方面加征關稅。中國隨后向WTO申訴，指控美方加稅措施違反最惠國待遇和關稅減讓等義務 [11] 。WTO專家組于2020年9月15日作出裁決，認定美方加征關稅違反了《關稅與貿易總協定》（GATT）第I條和第II條所規定的義務，即未給予中國最惠國待遇且對部分商品征收的稅率超過了美方減讓表承諾。針對美方提出的“公共道德”例外抗辯，專家組裁定美國未能證明其加稅措施對保護其宣稱的公共道德目標（涉及知識產權和不公平貿易行為）是必要的，因此該措施無法根據GATT第XX(a)條獲得豁免。也就是說，專家組支持了中方的主張，裁定美國301關稅措施違規。2020年10月26日，美國不服專家組裁決，通知DSB提起上訴。此時上訴機構因癱瘓無法組成合議庭審理該上訴。按照DSU規則，上訴通知一經發出，專家組報告的通過即暫停，美國的上訴實際上無限期阻止了專家組裁決的采納。

該案清楚展示了WTO爭端解決上訴機制失靈給勝訴成員權利救濟帶來的困難：敗訴方利用上訴機構癱瘓實現了實質上的拖延執行，爭端解決功能被削弱。當多邊機制無法提供救濟時，成員只能選擇在WTO框架外以雙邊談判甚至單方面制裁來解決糾紛，導致貿易爭端解決重新走向以實力為依據的老路。

三、解決的嘗試和思考

1.美國是解決上訴機制失靈的最大障礙

自上訴機制失靈危機出現以來，WTO其他成員曾多次提出改革上訴機構的建議，試圖回應美國關切，打破僵局。歐盟、加拿大、中國、巴西等在2018-2019年向總理事會提交提案，主張澄清并加強DSU規則以解決美國指稱的問題，包括：明確90天審限的嚴格遵守及例外情形、限制上訴機構成員“超期服役”、改進工作方法加快審理等 [12] 。時任WTO總理事會主席指定新西蘭大使沃克（David Walker）歸納形成了一份改革草案（即“沃克原則”）。該草案包括七項原則，如嚴格遵守90天期限、上訴機構不得就非必要問題裁決、任期屆滿法官除非獲DSB同意不得繼續參與案件、確認上訴機構裁決不構成先例等，與美國關切一一對應 [13] 。然而，美國代表在2019年底明確表示，這些增量調整不足以解決根本問題，認為應首先弄清上訴機構緣何“越權”，在原因共識基礎上再談解決 [14] 。由于美國不接受，2019年的改革決議未能解決上訴機制失靈的問題。

2021年美國新一屆拜登政府上臺后，WTO其他成員曾期待其相對前任能更積極參與上訴機制失靈問題的解決。但實際進展依然有限。拜登政府的貿易代表戴琪（Katherine Tai）多次表示，美國支持“改革后的”爭端解決機制，但不愿簡單恢復原狀，強調需要確保上訴機構“不再越權”且爭端解決結果得到各成員政治接受。美國并未解除對上訴法官遴選的阻撓，其立場在本質上與前任一致，只是語氣更注重多邊溝通。

根據2024年末總理事會主席的報告，成員國在上訴機制的核心改革上仍存在重大分歧，多數成員希望保留原有機制的主要特征，不贊成美方要求的根本性改變。美國被視為解決危機的主要障礙---堅持若不能確保上訴機構徹底解決其關切，就寧可不恢復上訴機制 [15] 。

2.對解決危機的思考

中國是WTO體系的受益國。自2000年加入WTO以來，中國的經濟實現了長足的發展，并多次成功地利用WTO糾紛解決機制解決與其他成員國的貿易糾紛。在當前美國試圖通過癱瘓WTO爭端解決機制，瓦解以規則為導向的多邊貿易體系來解決其貿易不平衡問題時，中國應該反其道而行之，積極維護以WTO糾紛解決機制為核心的WTO體系的權威，在以規則為導向的多邊貿易規則內實現貿易利益。

如上所述，美國對以WTO為代表的多邊貿易體系的刻意拆解，并非某一屆政府的短期政策，而是長期的對外貿易戰略。WTO其他成員國通過回應美國關切、共同解決危機的可能性極低。中國應清醒地認識到，美國的刻意阻撓并非短期的談判策略，而是一項長期的戰略選擇。因此，探索建立一個不包括美國參與的爭端解決機制，是當前應對上訴機制失靈最有效的辦法。

為緩解WTO上訴機制停擺帶來的負面影響，2020年3月，由歐盟發起，包括中國在內的16個WTO成員共同建立了“多方臨時上訴仲裁安排”（Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement，MPIA）。MPIA以DSU第25條仲裁為法律基礎，各參與成員同意在發生爭端且需要上訴時，通過仲裁方式進行審理并接受仲裁結果。與原上訴機構類似，MPIA的仲裁員從預先選定的專家庫中任命三人組成審理小組，上訴審理程序參照DSU第17條進行。MPIA機制自2020年正式投入運行以來，參與成員已增至約54個，占WTO成員總數的三分之一。

2019年，歐盟提起了針對土耳其藥品市場準入措施的爭端申訴（WTO爭端DS583）。專家組審理后認定土耳其的本地化要求等措施違反WTO規則，支持了歐盟的主張。土耳其要求進行上訴審查，并與歐盟根據DSU第25.2條達成書面協議，參照MPIA機制，通過仲裁方式進行上訴審查。仲裁裁決最終維持了專家組的判定，土耳其于2022年8月頒布了新的藥品報銷條例，廢除了引發爭議的本地化措施，并通知DSB已履行相關WTO義務 [16] 。

歐盟與土耳其的這一案例表明，基于DSU第25條的仲裁機制是切實可行的上訴替代途徑，為未來更多成員（包括未加入MPIA的成員）提供了爭端解決的新參考模式，擴大了MPIA的實際影響范圍。此外，該案的仲裁裁決在審理周期上更短，裁決時表現出更大的克制與效率，這也驗證了MPIA倡導的若干改革措施——如嚴格遵守90天期限、只審查必要法律問題、避免泛泛審查事實認定等，規避了過去上訴機構被詬病的拖延和越權等問題 [17] ，為未來WTO上訴機制改革提供了寶貴的實踐經驗。

上述案例表明在沒有美國參與的情況下，其他具備協商意愿的成員仍能通過MPIA形式的仲裁，繼續維護WTO爭端解決機制的權威性和可執行性。中國應在推動替代機制的過程中，積極與美國以外的其他成員深化合作，爭取更多成員的支持和參與，在效率與合法性之間達成更好的平衡，逐步擺脫上訴機構失靈帶來的困境。此外，通過在沒有美國參與的情況下繼續維護全球多邊貿易體系的公平與穩定，將為未來美國重新回歸該體系創造條件（在美國國內貿易政策環境發生變化、其立場出現軟化時），進一步增強WTO體系的多元化因素，為各國經濟發展與合作共贏提供制度性保障。