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一、引言
有別于過去“攤大餅”式“增量更新”的城鎮化道路，城市更新將以“存量更新”作為城市發展的新賽道?！按媪扛隆辈⒉皇且粋€新概念，2013 年中央城鎮化工作會議明確提出“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率”“由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”等政策方針，國土部門隨后陸續發布有關“嚴格控制城市建設用地規模”的多項通知。
“存量更新”在城市更新中主要指對已開發建設用地的改造再利用活動，在實踐中包括所謂的“留改拆”，其中的“拆”指的就是拆除重建。拆除重建自然而然容易引人聯想到征收拆遷的問題，因為征收拆遷一般包含房屋拆除的部分。但拆除重建的城市更新活動中是否必須發生行政征收？
本文將對上海、深圳兩地城市更新相關規定以及行政征收法律關系進行分析，嘗試梳理城市更新背景下拆除重建與行政征收概念上的聯系。
二、上海、深圳兩地城市更新規定中的拆除重建與征收
（一）上海城市更新規定中的拆除重建與征收
《上海市城市更新條例》（上海市人民代表大會常務委員會公告第77號，2021年9月1日生效）第七條對上海的城市更新活動進行了不完全列舉，包括舊區改造、舊住房更新、產業轉型以及其他城市更新相關工作。
《上海城市更新條例》第三十二條對公有舊住房更新規定了拆除重建和成套改造兩種更新方式。拆除重建可以適用征收及補償政策，成套改造不適用征收及補償政策。
《上海市舊住房拆除重建項目實施管理辦法》（滬房規范〔2018〕1號）第二條第二款對舊住房拆除重建進行定義，限定拆除重建的對象主要是經認定符合拆除重建條件的公有舊工房，如果確需合并拆除非公有房屋，才對非公有房屋進行拆除重建。公有舊住房拆除重建涉及私有房屋及土地的，私有房屋按照公有舊住房更新規定執行，非公有土地按有關規定收回土地和供應給建設單位。
（二）深圳城市更新中規定中的拆除重建與征收
《深圳城市更新條例》（深圳市六屆人大常委會公告第228號，2021年3月1日發布）第二條規定，“本條例所稱城市更新，是指對城市建成區內具有下列情形之一的區域，根據本條例規定進行拆除重建或者綜合整治的活動”，這一規定將深圳的城市更新分為兩大類：拆除重建和綜合整治。
《深圳城市更新條例》第二十四條規定，“拆除重建類城市更新是指通過綜合整治方式難以改善或者消除本條例第二條第二款規定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規劃進行重新建設的活動?！?
對于拆除重建類城市更新活動，《深圳市城市更新辦法實施細則》（深府〔2012〕1號）第三十三條規定了四種實施方式，其中“（四）政府組織實施”方式涉及到房屋征收。雖然該《實施細則》為原《深圳市城市更新辦法》的配套規定，但該第三十三條在《深圳市城市更新實施條例》于2021年3月1日正式施行后依舊得到沿用。
（三）小結
結合《實上海市舊住房拆除重建項目實施管理辦法》和《上海市城市更新條例》來看，上海市城市更新中的拆除重建適用的范圍有限，僅適用于公有舊住房更新項目，且主要由政府依靠征收補償手段推動拆除重建；而深圳的城市更新則把拆除重建當作一個大類，適用于各類城市更新活動，政府的征收補償只是可能的手段之一，除此之外還有許多依靠市場主體推動拆除重建的手段。
三、征收拆遷法律關系與房屋拆除
對于征收拆遷，我國經歷了從拆遷體制向征收體制的轉變。一般而言，行政征收大體可以分為三個階段：征收決定階段、征收補償階段、拆遷階段。
第一個階段是征收決定階段，政府通過作出行政征收決定，否定私有財產的不受侵犯性，排除被征收人基于財產權的名義對抗征收的可能。
第二個階段是征收補償階段，政府通過征收補償協議或征收補償決定，賦予政府給予補償、被征收人讓渡房屋的義務和被征收人取得補償款、政府取得房屋的權利。
第三階段是拆遷階段，政府既已取得房屋，有權通過作出拆遷決定或者頒發拆遷許可證來處分該房屋，指定其他主體作為拆遷人實施拆遷。
拆遷具體包括房屋拆除和被拆遷人的搬遷安置工作。但拆遷中的房屋拆除并非征收的必經過程，在政府征收實踐比如上海在風貌保護類的舊改項目中就采取了“征而不拆”的方式。
對于我國目前以行政征收為主導的征收體制，讓被征收人讓渡房屋、政府取得房屋才是政府實施行政征收的主要目的，拆遷中的房屋拆除并非行政征收必然發生的過程。
四、總結
就城市更新活動中的拆除重建而言，上海的拆除重建由于適用范圍較窄（主要是公有舊住房更新改造類型），基于產權歸屬的特殊性目前主要依靠行政征收手段來推進；但深圳則大不相同，深圳的拆除重建并未明確限定具體的項目類型，政府的行政征收只是可能采取的實施方式之一，除此之外還有市場化實施方式，換言之，深圳的拆除重建并不必須依靠行政征收手段進行推進。
就征收拆遷法律關系而言，對于我國目前行政征收為主導的征收體制，房屋拆除是行政征收可能的階段，但并非必經階段。換言之，政府的行政征收行為并不必然發生房屋拆除的結果。
總的來看，行政征收只是拆除重建類城市更新活動中為達到房屋拆除目的可能采取的手段之一。
滬公網安備 31010402007129號
