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新型冠狀病毒疫情發(fā)生以來(lái)，確診的規(guī)模不斷增加，波及的區(qū)域從武漢擴(kuò)散至全國(guó)，乃至世界不同區(qū)域，尚未有收緩之勢(shì)。此次新型冠狀病毒疫情還被世界衛(wèi)生組織列為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。有學(xué)者根據(jù)數(shù)據(jù)模型估算，本次疫情對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)損失將達(dá)到GDP的1 % ，也就是1萬(wàn)億人民幣，還是保守估計(jì)。因此，無(wú)論是目前的防疫狀態(tài)還是疫后狀態(tài)，對(duì)地方政府債務(wù)都將是巨大的挑戰(zhàn)。各地政府也需要通過(guò)相應(yīng)的舉措來(lái)使本地經(jīng)濟(jì)盡快從低迷中得到恢復(fù)并重新發(fā)展。筆者試圖從地方政府債務(wù)的范圍及相關(guān)概念、范圍的辨析、疫情引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及疫后地方 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制 提出一些重新思考。
一. 地方政府債務(wù)定義及內(nèi)涵
關(guān)于地方政府債務(wù)的定義，目前國(guó)內(nèi)的法律并沒(méi)有明確的界定及解釋條文，因此，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者也有對(duì)“地方政府債務(wù)”的定義與內(nèi)涵均有自己的理解，筆者選取幾種有代表性的觀點(diǎn)，加以列舉。付慶紅認(rèn)為，“地方政府債務(wù)是一個(gè)存量概念，是指在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府充當(dāng)債務(wù)人，由于財(cái)政支出大于財(cái)政收入而形成的財(cái)政赤字的總和。因此地方政府債務(wù)包括在合同或者某一法律基礎(chǔ)上的顯性債務(wù)和地方政府在道義層面上具有償還責(zé)任的隱性債務(wù)”。孫濤、張曉晶等認(rèn)為，“我國(guó)地方政府債務(wù)主要是地方政府通過(guò)地方信托投資機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)外的借款和地方國(guó)有企業(yè)以財(cái)政為擔(dān)保的債務(wù)。”
地方政府債務(wù)，在我國(guó)，是指一定期限內(nèi)，地方政府按照法律或合同的約定，為社會(huì)提供公益性、基礎(chǔ)性服務(wù)直接借入或者以地方政府提供擔(dān)保、政策性?huà)熨~、地方政府拖欠形成的，時(shí)限屆滿(mǎn)后需向債權(quán)人償付，已經(jīng)產(chǎn)生的債務(wù)。地方政府債務(wù)主要用于支持政府日常開(kāi)支、基礎(chǔ)建設(shè)以及負(fù)有一定救助職責(zé)的債務(wù)。可分為顯性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、隱形債務(wù)。
二. 地方政府債務(wù)的重要相關(guān)概念
鑒于我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的變化，對(duì)于地方政府債務(wù)的表述也通過(guò)不同的官方文件體現(xiàn)我國(guó)國(guó)家及地方政府對(duì)于地方政府債務(wù)的不同關(guān)切，主要有：
（一）地方政府性債務(wù)
即2014年以前的提法，主要有地方直接債務(wù)與或有債務(wù)構(gòu)成。大體上包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及可能承擔(dān)的具有一些社會(huì)救濟(jì)責(zé)任的債務(wù)。顯然，政府為此次新型冠狀病毒的采購(gòu)防護(hù)用品的各項(xiàng)舉債便屬于第三種債務(wù)。
（二）城投債
城投債是地方政府融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，為地方基礎(chǔ)設(shè)施或公益性項(xiàng)目籌資發(fā)行的企業(yè)債、中期票據(jù)等債券。
國(guó)務(wù)院于2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“43號(hào)文”）以及2018年的新《預(yù)算法》均否定了將政府信用與企業(yè)信用進(jìn)行綁定，城投平臺(tái)不能增加政府債務(wù)，政府融資以政府發(fā)行債券來(lái)解決。但實(shí)踐中，政府融資并未完全跳開(kāi)城投債，而是以參與當(dāng)?shù)卣c社會(huì)資本合作的方式，以項(xiàng)目公司的名義發(fā)行債券。
2017年4月財(cái)政部、發(fā)改委等6部委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資舉債行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50 號(hào)）明確指出，地方政府舉債只能以地方政府為主體，自2015年1月1日起地方融資平臺(tái)新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，地方融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔(dān)政府融資職能。
（三）地方政府融資平臺(tái)
地方政府融資平臺(tái)是指各級(jí)政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的公司，包括不同類(lèi)型的城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司等具有企事業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。此融資主體不同于完全市場(chǎng)化企業(yè)主體，因有各級(jí)政府信用作為背書(shū)，容易被認(rèn)為與各級(jí)政府間總有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。鑒于有2017年重申的重要發(fā)文，明確政企脫鉤，加強(qiáng)區(qū)分政府責(zé)任與企業(yè)責(zé)任的規(guī)定，在考慮政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也應(yīng)區(qū)分時(shí)間點(diǎn)加以分析。
（四）地方政府債券
地方政府債券，亦稱(chēng)為地方債，是由地方政府作為發(fā)行和償還主體而推行的公債。地方債是地方政府用以籌措財(cái)政收入的一條重要融資渠道，其收入列入地方政府預(yù)算，并由地方政府負(fù)責(zé)安排調(diào)度。
地方政府債券也是2018年《預(yù)算法》為地方政府確立的唯一具有合法性的融資工具，新《預(yù)算法》的條文對(duì)地方政府舉債的多個(gè)層面進(jìn)行了規(guī)定與限制，從法律層面體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于地方政府債券的框架設(shè)計(jì)及對(duì)地方政府債券的治理思維。
（五）政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）
政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，該模式鼓勵(lì)民間資本參與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本質(zhì)是以一種特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的模式，為地方政府提供融資的一種渠道。2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部等三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“42 號(hào)文”），允許滿(mǎn)足條件的融資平臺(tái)作為社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目。文件明確了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的正當(dāng)性，一方面使PPP項(xiàng)目公司的融資渠道的外延得以拓寬。另一方面，也使PPP項(xiàng)目公司更容易隱匿金融杠桿，使得地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加，從項(xiàng)目公司引發(fā)新的地方政府債務(wù)。
（六）地方政府隱形債務(wù)
地方政府隱形債務(wù)，是指不在發(fā)債限額和預(yù)算管理中，不以地方債的形式出現(xiàn)，出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，出于公共利益的考量，政府需要承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布43號(hào)文，雖然明確了地方政府債券可以適度歸還存量債務(wù)。但是，政府置換債券的數(shù)量畢竟有限，且形式單一，需要完全消化地方存量債務(wù)的難度很大，從而使地方政府實(shí)際上背負(fù)了很多合法發(fā)債，具體數(shù)量、范圍無(wú)法明確的債務(wù)。
三.新型冠狀病毒疫情引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
此次新型冠狀病毒疫情發(fā)酵至今無(wú)疑給國(guó)內(nèi)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大打擊，雖是劇烈陣痛，卻也是地方政府反思突發(fā)事件情況下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為新型冠狀病毒疫情的后地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以分為以下幾類(lèi)：
（一）疫后債務(wù)違約所導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)
上文基本列舉了地方政府債務(wù)形成的各類(lèi)情形及相關(guān)概念，再進(jìn)一步探討可能引起的地方融資債務(wù)：一是地方政府通過(guò)以銀行貸款為主的間接投資，二是以發(fā)行公司債債券為主的直接投資，三是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的投資。
需要指出的是疫情后的各類(lèi)項(xiàng)目停滯未恢復(fù)，投資資金鏈無(wú)法收回等問(wèn)題容易致使地方融資平臺(tái)不能按時(shí)償還到期的銀行貸款或者說(shuō)不能屆期兌付公司債券，從而造成金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）企業(yè)瀕臨破產(chǎn)導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
2013年審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中，地方政府的債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三類(lèi)。新冠狀病毒疫情的爆發(fā)讓不少中小企業(yè)瀕臨破產(chǎn)邊緣，各地政府紛紛出臺(tái)扶持政策以減少中小企業(yè)的實(shí)際現(xiàn)金流困境。以遼寧省的扶持政策為例，對(duì)疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)和受疫情影響較大的小微企業(yè)、“三農(nóng)”企業(yè)，鼓勵(lì)各級(jí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)降低擔(dān)保費(fèi)率至1％及以下，各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼；省擔(dān)保集團(tuán)可提供直接融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，免收擔(dān)保費(fèi)；對(duì)已納入全省再擔(dān)保體系的再擔(dān)保合作機(jī)構(gòu)，合作有效期均無(wú)條件延長(zhǎng)至疫情解除日，可不受再擔(dān)保合作授信額度限制，根據(jù)實(shí)際發(fā)生申報(bào)備案及代償，將省級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例由20％提升至40％。此番地方政府在疫情面前對(duì)中小企業(yè)型企業(yè)的扶持不可謂不強(qiáng)大，對(duì)于中小企業(yè)而言這是地方政府給予的援助稻草，但不能被認(rèn)為是財(cái)政依附，或者是政府代償，從而增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及應(yīng)對(duì)方案
疫情過(guò)后，恢復(fù)地方經(jīng)濟(jì)是各地方政府刻不容緩的首要職責(zé)，在出臺(tái)扶持政策的同時(shí)，對(duì)己身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)充分評(píng)估并加以控制，才能使得幫助企業(yè)恢復(fù)活力的同時(shí)，增加地方政府的公信力。
（一）對(duì)一般經(jīng)營(yíng)性企業(yè)、疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)、受影響較大的行業(yè)或小微企業(yè)區(qū)別扶持，針對(duì)性扶持
根據(jù)財(cái)政部、稅務(wù)總局于2020年2月7日發(fā)布《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》（財(cái)政部 稅務(wù)總局公告2020年第8號(hào)）指示，對(duì)受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)進(jìn)行了具體的標(biāo)準(zhǔn)劃分，即困難行業(yè)企業(yè)，包括交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、旅游（指旅行社及相關(guān)服務(wù)、游覽景區(qū)管理兩類(lèi)）四大類(lèi)，具體判斷標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》執(zhí)行。困難行業(yè)企業(yè)2020年度主營(yíng)業(yè)務(wù)收入須占收入總額（剔除不征稅收入和投資收益）的50%以上。
各地地方政府可以根據(jù)各地政情不同，在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)制定符合各地政府需求扶持政策的具體實(shí)施細(xì)則，因地制宜的幫助困難行業(yè)、企業(yè)恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)。
(二)遵循《預(yù)算法》等相關(guān)國(guó)債發(fā)行的法律，合理發(fā)行地方政府債券，支援地方公益性、基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)的恢復(fù)
新《預(yù)算法》第35條規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。
新《預(yù)算法》允許地方政府以地方信用基礎(chǔ)及財(cái)政保障，依據(jù)法律規(guī)定對(duì)外舉債。地方政府發(fā)行一般或?qū)ｍ?xiàng)債券，需要按照向社會(huì)的許諾，及時(shí)、足額的償還。若不能償還，地方政府需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
地方政府可以區(qū)分一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券的不同，分預(yù)算科目分類(lèi)管理，通過(guò)法律和市場(chǎng)機(jī)制，將地方債券的規(guī)則契合于民事的債權(quán)債務(wù)處理。
因此，地方政府可充分衡量地方政府的償還能力，合理發(fā)行債券，支援地方公益性、基礎(chǔ)性設(shè)施的恢復(fù)。
（三）明確政府與市場(chǎng)的界限，可以通過(guò)PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)化理清政府與企業(yè)債務(wù)，明確政府與合作方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，減少地方政府隱形債務(wù)
地方既有存量債務(wù)長(zhǎng)期未處理，本身就是巨大風(fēng)險(xiǎn)。新型冠狀病毒疫情形成的地方政府債務(wù)加劇，更需要引起重視。地方政府發(fā)債的合法化雖然可以一定意義上解決部分地方政府債務(wù)的不確定性，但對(duì)于一些地方政府負(fù)有償還義務(wù)，不在預(yù)算內(nèi)，未經(jīng)過(guò)法定程序的地方隱形債務(wù)，仍然需要妥善處理。地方政府可以鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本的進(jìn)入通過(guò)PPP項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化，進(jìn)行項(xiàng)目分析、分類(lèi)，再組合的方式轉(zhuǎn)化理清政府與企業(yè)的債務(wù)，通過(guò)法律、法規(guī)的規(guī)制，明確與合作方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，從而減少地方政府的隱形債務(wù)。
當(dāng)前，新型冠狀病毒疫情防控是當(dāng)務(wù)之急，若疫情給國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的損失已不可避免，在抗擊疫情的同時(shí)，我們是否也需要放眼疫后的經(jīng)濟(jì)重建？不妨將此次疫情的帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)打擊與地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)作為地方政府試煉的熔爐，充分發(fā)揮地方政府政策的精準(zhǔn)落實(shí)，避免路徑依賴(lài)，充分發(fā)揮民間資本的目標(biāo)群體的能動(dòng)性，重新審視地方政府債務(wù)分配，為地方經(jīng)濟(jì)的盡快恢復(fù)尋找最優(yōu)路徑。
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