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一、概述
對外承包工程是中國企業(yè)“走出去”的主要形式之一。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委，外交部、商務部發(fā)布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的遠景與行動》指出：基礎設施互聯互通是“一帶一路”建設的優(yōu)先領域。抓住交通基礎設施的關鍵通道、關鍵節(jié)點和重點工程，優(yōu)先打通缺失路段，暢通瓶頸路段，配套完善道路安全防護設施和交通管理設施設備，提升道路通達水平。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，國際合作不斷深化，以基礎設施等重大項目建設和產能合作為契機，為中國企業(yè)積極拓展國際工程提供了發(fā)展機會和歷史機遇，成為中國企業(yè)“走出去”的內生動力。
據商務部統計，2020年1-9月，我國對外投資總體穩(wěn)定，特別是對“一帶一路”沿線國家投資增長明顯，非經融類直接投資130.2億美元，同比增長29.7%；在對外承包工程方面，我國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家新簽訂對外承包工程項目合同3478份，新簽合同額837.1億美元，完成營業(yè)額531.3億美元。
隨著中國政府從金融、信用保險、對外投資、司法保障等多領域為中國企業(yè)“走出去”提供政策等支持的力度不斷加大，中國企業(yè)在國際重大基礎設施項目方面多有收獲。雖然我國企業(yè)海外承包項目的規(guī)模越來越大，交易結構也日益復雜，但囿于企業(yè)自身風險管理意識、管理能力和經驗相對不足，加上工程項目所在國營商環(huán)境變化，使得中國企業(yè)在承包境外工程項目中的風險事件時有發(fā)生。2019年10月11日，中國出口信用保險公司在其發(fā)布的2019《國家風險分析報告》中特別指出，自2018年以來，單邊主義對全球治理體系構成重大挑戰(zhàn)，地緣政治風險顯著增加，全球經濟下行壓力不斷積累，社會安全風險持續(xù)加劇，全球國家風險水平總體有所上升。因此，對承包“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程中企業(yè)可能遭遇的各種風險，需要引起國家與對外承包企業(yè)的高度重視。
二、“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程承包風險來源與類型
“一帶一路”沿線區(qū)域歷史、文化、人文背景較為復雜，政治環(huán)境、經濟條件、法治水平更是良莠不齊，使得在這些國家和地區(qū)開展國際工程建設項目存在諸多不確定性因素。其中也不排除“一帶一路”沿線一些國家和地區(qū)在執(zhí)法過程中因歧視外國企業(yè)，對我國海外施工企業(yè)進行或明或暗的特別限制。世界銀行公布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，在全球190個國家中和地區(qū)的生產和營商環(huán)境中，中亞、南亞和西亞的主要國家均排在100位之后。東道國政治制度、法律體系與我國不盡相同。中國企業(yè)在面對東道國市場準入、環(huán)境保護、知識產權保護、勞工保護等方面規(guī)定時，因不熟悉規(guī)則也是產生諸多風險的原因之一。還有，就是國際工程承包項目自身的特殊性。一般而言，國際工程承包項目周期較國內的建設項目更為漫長和復雜，可預見與不可預見的不確定性不僅貫穿了國際工程承包的全過程，并伴隨著承包項目時限的變長而逐漸加大。當然，中國對外承包企業(yè)普遍存在“重獲取項目，輕風險管理”的傳統觀念，也是導致工程項目風險事件頻發(fā)的原因之一。
“一帶一路”沿線區(qū)域工程承包中的主要風險既包括政治風險、經濟風險、文化風險等客觀性合同風險，同時也包括貫穿項目投標、合同談判簽約、項目實施完成各個階段的主觀性合同風險。國際工程承包風險主要見下圖：
三、風險管理與防范
“入國問禁，入鄉(xiāng)隨俗”?！耙粠б宦贰毖鼐€區(qū)域的歷史、文化、人文背景比較復雜，諸多國家和地區(qū)的政治制度、社會風險、投資環(huán)境和法律體系與我國迥然不同。因此，參與“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程的企業(yè)，除了熟悉與國際工程相關眾多復雜而專業(yè)的國際法律問題、各國國內法律問題外，還必須了解東道國的政治、經濟、歷史和人文背景。
過往海外工程項目失敗的案例證實，承包海外工程可謂風險重重。一招不慎，風險即變?yōu)楝F實損害，承包企業(yè)往往需要耗費巨大的精力和財力來解決。因此，在現實損害發(fā)生之前，甚至投資之前，對承包“一帶一路”沿線區(qū)域工程中，可能遭遇的各種風險預先評估、研判并建立有針對性的風險管控體系的工作變顯得尤其重要。
總體而言，根據“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程承包風險來源及類型，建議承包企業(yè)主要從以下幾個方面加以防范：
（一）投資前，對工程項目所在國或地區(qū)的政治局勢進行細致調查。在此基礎上，充分預估、評價東道國的政治風險，采取投保政治保險等回避和轉移措施，最大限度實現企業(yè)投資收益。
政治風險是國際項目投資中最為特別的一項風險，也是影響國際工程項目的首要軟因素。項目建設賴以進行的法律、法規(guī)、政策，都從根本上受所在國宏觀環(huán)境穩(wěn)定性的影響。
近年來，中國企業(yè)參與“一帶一路”建設雖然成績斐然，但海外投資中的政治風險依然突出。2019年6月5日，中國社會科學院世界經濟與政治研究所發(fā)布的《中國海外投資國家風險評級報告.2019》列明“一帶一路”沿線35個主要國家的投資風險評估結果。該風險評估報告通過對經濟能力、償債能力、政治風險、社會彈性和對華關系五大指標四十一項細分指標分析后，認為“一帶一路”沿線區(qū)域的投資風險較高，其中政治風險是最為突出的潛在風險。
政治風險具有強烈的國家與地域特點。從地域視角看，在“一帶一路”沿線區(qū)域，東盟與中東歐經濟發(fā)展水平最高，較少出現政治風險，政府償債能力高于其他沿線地區(qū)，整體投資風險較低；獨聯體與中亞地區(qū)相對東盟與中東歐在經濟基礎、社會彈性、償債能力等方面較為薄弱，屬于政治風險較高區(qū)域；西亞地區(qū)差異性較為顯著，其中以色列與阿聯酋具有較強的經濟實力、科研能力及軍事力量，國內財政與金融系統較為安全、政治投資環(huán)境相對穩(wěn)定，但伊拉克、伊朗等政局持續(xù)動蕩，常發(fā)生軍事沖突，社會秩序不安定，經濟發(fā)展相對滯后，投資風險系數較高。
近年來，隨著中國“一帶一路”倡議的深入推進，中國企業(yè)在海外建設工程領域的作用日益凸顯。但在眾多成功項目的背后，也不乏失敗的案例。尤其是被業(yè)界稱為“國家黑洞”的政治風險頻發(fā)，如發(fā)生戰(zhàn)爭內亂風險的利比亞和緬甸北方；發(fā)生政府違約風險的斯里蘭卡政府暫停中交集團投資的科倫坡港口城項目。如2014年，中國與越南在南海問題上出現了摩擦，引發(fā)越南國內的排華運動，中企遭遇到打砸搶。2015年7月24日，菲律賓發(fā)生反華游行。這些政治風險一旦發(fā)生，講給項目造成致命影響?？梢?，政治風險是國際工程承包的最大障礙之一，是對外承包企業(yè)在運作“一帶一路”建設項目前需要特別進行評估、研判的首要課題。
（二）全面分析、評估東道國的法律風險，構建多維風險管控體系。提前把握主要風險點，方便工程項目發(fā)生風險時能及時采取恰當的應對措施，最大程度減少損失。
承攬“一帶一路”沿線區(qū)域國際工程的法律風險主要指因違反東道國法律法規(guī)而受到的法律懲罰或法律制裁的風險。一般情況下，海外承包工程項目的法律風險主要集中在市場準入、項目執(zhí)行和退出三個階段。法律風險中需要重點關注的事項主要包括工作簽證、清關、市場準入、稅收、知識產權保護、勞工保護、職業(yè)健康、安全與環(huán)境保護、爭議解決制度、投資爭議的解決、東道國對判決、裁定的執(zhí)行情況，尤其注意東道國與中國之間是否簽有雙邊投資保護協定。
在“一帶一路”倡議和推進過程中，我國企業(yè)的海外投資主要集中在基礎設施建設和礦產能源等高風險、易污染行業(yè)，容易引發(fā)當地民眾與政府的關注。對此，東道國政府一般會以“肯定清單”或“負面清單”的方式現代外資準入范圍。例如，緬甸《外國投資法》中“肯定清單”詳細列明了外資市場準入領域，而印度、沙特阿拉伯借助“負面清單”規(guī)定除特殊領域外外資企業(yè)均可進入。
大型基礎設施項目容易對環(huán)境、生物多樣性產生負面影響。在項目投資、實施過程中，我國有些企業(yè)因缺乏環(huán)保意識、不了解國際社會關于環(huán)境保護已有的國際公約、國際條約和其他規(guī)范性法律文件，對東道國環(huán)境保護和資源合理開發(fā)缺乏足夠重視，導致破環(huán)東道國生態(tài)環(huán)境和資源過度開采對情況時有發(fā)生，被東道國及其他國家指責為“掠奪性開發(fā)”，甚至導致“中國環(huán)境威脅論”等負面言論甚囂塵上。如我國承包的緬甸某水電站項目就因在修建時未能充分考慮對生態(tài)環(huán)境的影響，招致當地居民、環(huán)保組織的強烈抗議，緬甸政府迫于民眾壓力不得暫緩該項目，承包商為此遭受了巨額損失。
總體而言，我國企業(yè)在“一帶一路”沿線區(qū)域開展國際工程承包，涉及眾多國家和地區(qū)，相關的政治制度、法律體系與我國不盡相同。中國企業(yè)在面對東道國的市場準入、環(huán)境保護、知識產權保護、勞工保護時，往往因為法律信息不對稱、不熟悉其相關規(guī)則而產生各類法律風險。
商務部在其發(fā)布的《2018-2019年中國對外投資合作發(fā)展報告》中多次提出：鼓勵海外投資的中國企業(yè)加強風險識別與評估，構建多維風險管控體系。從東道國和海外投資者法律爭端防范的角度，建議中國企業(yè)可參照國家資產管理委員會2006年發(fā)布的《中央企業(yè)全面風險管理指引》，建立包括政治風險、法律風險、市場風險、財務風險和運營風險等海外投資風險管控體系。企業(yè)根據上述風險管控體系在全面評估相關風險的基礎上，結合項目實際，綜合考慮并決定工程項目等投資額、投保海外政治風險等種類和金額、海外投資架構的搭建。
（三）設計與搭建適合東道國“本土化”的投資結構
投資結構的設計、搭建是我國企業(yè)在“一帶一路”沿線區(qū)域開展國際工程承包值得重視的核心問題之一。對此，工程承包企業(yè)完全可以借鑒中國企業(yè)進入海外市場進行投資的做法，設計一種既符合承包商利益，又能適應東道國投資環(huán)境和法律政策的投資架構。盡管投資結構需要根據東道國的不同情形進行個性化設計，但仍然有一些通行的做法可以在搭建投資結構的過程中被借鑒。其中東道國“投資本土化”戰(zhàn)略是我國企業(yè)在“一帶一路”沿線區(qū)域承包國際工程過程中一個值得重視的方面。東道國“投資本土化”一般包括在當地設立項目公司、與當地企業(yè)設立合作公司及雇用當地員工等形式。
（四）堅持全程合同管理，全方位提高合同管理水平，有效預防和降低工程項目的風險和成本，最大程度實現企業(yè)的投資收益。
國際工程承包是一項綜合性商務活動和技術經濟交往，它通過國際間的招標、投標、議標貨其他協商途徑，又具有法人地位的承包人與業(yè)主之間，按照一定的價格和條件簽訂承包合同。承包人提供自己的技術、資本、勞務、管理、設備材料等，按合同規(guī)定的要求組織項目實施和從事其他相關的經濟事務活動，按質、按量、按期完成工程項目，項目經業(yè)主驗收合格后根據合同規(guī)定的價格和支付方式收取費用。
承包商在實施項目過程中，一般會涉及施工承包合同、施工分包合同、物資采購合同、運輸合同、保險合同等多種類型的合同。與國內工程市場環(huán)境不同，國際工程受制于語言、習慣、文化等諸多差異性因素，各方當事人對合同的重視和依賴程度更高。而合同社會功能之一就在于控制各方的行為，協調各方關系并使對未來履行過程中可能出現的變化給出預判和恰當的應對策略。因此，建議中國工程承包商，應從項目前期的招投標、合同簽訂前的溝通談判，到合同文本確定、合同簽訂、生效審批、合同履行、合同變更、解除、合同索賠、合同交底，合同跟蹤監(jiān)督、合同終止、工程項目竣工驗收、質保期滿到項目結束，對合同進行全階段、全過程管理。同時，結合具體項目特點，根據不同階段分別采取重點關注事項：在前期招投標階段應注重風險的預防，加強對業(yè)主所在國或工程所在國對政治、經濟、法律環(huán)境分析，仔細研究項目招標文件、招標人資質，評估項目風險。在合同履行階段，加強對對方當事人合同履行情況的審查，當發(fā)現可能存在的違約情形，應對及時提起法律保護。在項目結束階段，應對對竣工驗收證書、退還擔保、保質期滿等資料整理歸檔，開展合同后評估和合同審計。
在市場競爭日益激烈的今天，合同管理作為合規(guī)經營的一個重要內容，不僅是對企業(yè)的基本要求，也是企業(yè)降低成本、預防和控制風險，提供經營效率的重要途徑，更是實現國際工程可持續(xù)、高質量發(fā)展的重要保障。
結 語
“一帶一路”沿線區(qū)域多為投資中、高風險國家，中國企業(yè)在這些國家和地區(qū)承包國家工程，風險較高。另外，隨著國際工程承包市場競爭日趨激烈。在此情況下，即使我國對外承包企業(yè)中標，項目的工期、價款和其他合同條件都比較苛刻，這也為企業(yè)后續(xù)實施承包項目埋下高風險的隱患?！熬影菜嘉?，思則有備，有備無患”。企業(yè)如何平衡獲取項目與管控風險之間的關系，做到既能夠獲取項目，又能在風險可控的情況下順利完成項目，實現投資目標，的確是對承包企業(yè)風險管理經驗和能力的高難度考驗。
注：
1. 根據我國“走出去”公共服務平臺中的定義，對外承包工程是指中國企業(yè)或者其他單位承包境外建設工程項目的活動，包括勘查，設計、監(jiān)理、招標、造價、采購、施工、安裝、調試、運營、管理等。對外承包“一帶一路”沿線區(qū)域工程屬于對外承包工程一部分，其差別只在于承包工程的區(qū)域限定于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)。故文中承包“一帶一路”沿線區(qū)域國家工程，依然采用公共服務平臺中概念。
2. 新華網，http://www.xinhuanet.com。
3. 《商務部：2020年1-9月中國企業(yè)對“一帶一路”沿線國家投資增長29.7%》，載2020年10月16日，經濟日報-中國經濟網，https://baijiahao.baidu.com。
4. 《2019（國家風險分析報告）發(fā)布 風險總體水平有所上升》，載中國“一帶一路”網，https://www.yidaiyilu.gov.cn。
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7. 邱志鵬：《合理規(guī)避投資風險 助力電建企業(yè)揚帆海外》，載《中國電力企業(yè)管理》2017年第28期。
8. 中國社會科學網：http://iwep.cssn.cn/xscg/xscg_zzjyz/201906/
9. 北京中倫文德律師事務所編寫，朱中華主編：《“一帶一路”國際貿易、投資、工程法律實務與糾紛解決》，法律出版社2020年版，第11頁。
10. 馬丹：《CJIC公司國際化戰(zhàn)略研究》，江西財經大學2016年碩士學位論文。
11. 李玉壁、王蘭：《“一帶一路”建設中法律風險識別及應對策略》，載《國家行政學院學報》2017年第2期。
12. 松佑海：《綠色“一帶一路”環(huán)境法規(guī)則研究》，載《中國法學》2017年第6期。
13. 商務部正式對外發(fā)布《中國對外投資合作發(fā)展報告2020》，來源：2021-02-03 商務部網站。
14.北京中倫文德律師事務所編寫，朱中華主編：《“一帶一路”國際貿易、投資、工程法律實務與糾紛解決》，法律出版社2020年版，第288-290頁。
15. 雷勝強、許凱文：《國際工程承包實務》，對外貿易教育出版社1993年版，第1-2頁。
滬公網安備 31010402007129號
