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2012年10月20日下午，上海律協稅法業務研究委員會與上海市法學會財稅法學研究會合作舉辦“非稅收入法律問題”研討會。本次研討會的主題是研討非稅收入管理和使用方面相關核心法律問題，旨在通過研討增進交流，減少認識誤區，為上海市創新型社會的建設獻言獻策。
開幕式由上海律協稅法業務研究委員會主任、上海左券律師事務所主任盧國陽律師主持，共分主題發言、實務交流、自由討論和專題發言四個階段。上海市法學會副會長李繼斌先生出席會議并致辭。
一、劉劍文教授：政府非稅收入的規范研究問題
中國法學會財稅法學研究會會長、北京大學法學院劉劍文教授作了“政府非稅收入的規范研究問題”的專題發言。劉劍文教授的發言針對四大問題進行論述：
（一）非稅收入的理論研究、征收原則、法理邏輯
1、非稅收入的定義與分類
現在所講的非稅收入是指由各級人民政府及其所屬部門和單位依法利用行政權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務征收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務收入以外的財政收入。2012年財政部發布《政府收支分類科目》，將非稅收入分為三大類。
2、非稅收入的特征與體系
劉劍文教授將非稅收入的特征歸納如下：（1）主體是各級政府（2）目的是為了實現公共利益（3）范圍控制在可接受的收益原則之內（4）征收標準通常應當低于政府提供該種產品和勞務的平均成本 (5)具有非強制性。
非稅收入體系按照來源分為三類，即成本補償型收入、功能矯正型收入和所有權收益型收入。從征收權的來源來講，征收應該貫穿四個原則：民主原則、法定原則、健全原則和平等原則。但是在具體征收時，還應該考慮三個具體的原則：依法征收、理性征收、程序征收。法理邏輯方面，法學研究應當更注重非稅收入的合法性和正當性的問題。
（二）對非稅收入的實證分析
在這一部分，劉劍文教授介紹了非稅收入的發展歷程、2010年全國非稅收入的基本情況、非稅收入的規模與結構、中央財政部門對非稅收入的管理措施等情況。
他認為，從深層次來看，涵蓋執法和司法在內的政府非稅收入相關立法的不健全，非稅收入征管整體法治化程度較低是導致我國非稅收入的現狀產生的根本性的原因。
（三）境外發達國家或地區非稅收入的管理經驗
在國外政府非稅收入管理過程中，非稅資金使用的透明化主要體現在兩方面：一是各級政府要通過多種方式定期向公眾公布非稅資金的征收和使用情況，接受其監督，例如公眾一般可以通過政府網站查詢到近期政府非稅收入的具體使用方向；二是各級政府在年度預、決算報告中都要詳細反映政府非稅收入的收支狀況，在每年向議會報告年度財政收支預算時，也要介紹有關政府非稅收入的收支情況，并接受議會的審查。
（四）上海市的非稅收入管理現狀和存在的問題
劉劍文教授認為目前上海市的非稅收入管理存在以下一些問題：1、對非稅收入的分類體系尚未形成非常清晰的概念和框架；2、非稅收入的事項尚未全面進入預算管理的范疇，透明度也有待加強；3、非稅收入的收支情況還沒有納入到形式或實質的民主決議程序；4、非稅收入監督管理機制還沒有有效建立。5、非稅收入管理的地方性法規或者規范性文件尚處于缺位的狀態。
針對上述問題劉劍文教授對上海市的非稅收入規劃管理以及全國的非稅收入規劃管理提出了以下建議：1、觀點革新，從授權財政到限權財政。2、理念的轉型，從規模財政到法治財政。過去強調規模，國富民強，現在強調民富國強。3、制度創新，要從行政財政到民主財政，要從建設財政到民生財政。4、技術路線，要從倒逼機制到頂層設計。5、從具體規則而言，非稅收入的決議制度，公開制度，責任制度這三塊應該成為非稅收入立法的基本主旨。
二、許多奇教授：非稅收入合法性探討
上海交通大學凱原法學院許多奇教授就“非稅收入合法性探討”一題發言，內容主要有三部分。第一部分闡述了非稅收入合法性的理論依據。許教授分析了非稅收入與稅收的三點不同，較之于稅收而言非稅收入強制性與自愿性并存；在繳納各類非稅款項后，征稅對象往往會獲得直接對等的服務或受益；并且非稅收入在征收時間或者數額上往往具有非固定性。在對非稅收入特點進行分析的基礎上，許教授提出政府非稅收入正當性的理論依據主要有財產所有權及收益權理論、準公共物品分配效率和社會福利最大化理論、負外部性矯正理論。第二部分探討了非稅收入合法性的實質內容，即民主性。在這一部分許教授提出了兩個觀點：一是民主決策是政府非稅收入行為合法性的核心，二是民主監督是政府非稅收入行為合法性的關鍵。最后一部分，許教授闡述了政府非稅收入法律化的問題，指出非稅收入立法層級低，缺少統一的政府非稅收入管理制度等問題。
三、張建偉教授：中國地方債治理的憲政經濟學分析
復旦大學法學院張建偉教授作了“憲政、財政民主與中國地方債治理——中國地方債治理的憲政經濟學分析”的主題發言。首先，張教授表達了自己對我國現行地方債問題的看法：“危機還談不上，但問題是有的”。接著張教授分析了這種局面產生的原因，認為與我國的《預算法》、政治治理結構以及一些制度有關。我國的政治治理結構，導致地方政府傾向于跟隨中央政府，同時又有做出政績的機會主義。加之發債的方式也比較容易得到民意的支持。這樣，地方政府就很容易有財政機會主義行為。對于債權人而言，地方政府的債由國有銀行來支持較為保險。因此我國的地方債是各利益主體經過博弈和公共選擇之后出產的“怪胎”。在我國地方債的未來走向方面，張教授表示，我國現在不管何種機制都尚不健全，所以，最終地方政府公債方面的立法，要有憲政方面的安排，比如地方政府自主發債，需要優先建立人大監督。
四、實務交流階段
國家稅務總局稅務干部進修學院客座教授陶鋒引領大家對加收河道管理費滯納金的相關問題進行思考。第一，河道管理費是否應繳納滯納金？根據上海市政府的規定，答案是肯定的；第二，河道管理費如何繳納滯納金？陶教授認為河道費征收與稅款不同。由于河道管理費的繳納義務是在實際繳納稅款時發生的，而這實際繳納稅款存在兩種情況，致使河道管理費及其滯納金的發生有兩個時間點。第三，陶教授認為，河道管理費及其滯納金的具體征收問題可參照國務院對教育費附加的征收規定。
隨后，上海市法學會財稅法研究會副會長、上海左券律師事務所高級合伙人嚴錫忠律師就“政府壟斷與反政府壟斷的博弈分析”進行發言。首先，嚴律師指出政府壟斷成為我國經濟發展的最大問題并分析了其三方面的成因：一是產權改革停滯；二是政治利益訴求的推動；三是公用事業的邊際效用。接著通過對國有企業雙壟斷地位的分析控訴了政府壟斷的弊端。最后，通過對政府壟斷與反政府壟斷的靜態博弈和動態博弈分析，嚴律師得出只有進入動態博弈階段，政府壟斷才會有逐步消失的可能性。
上海匯業律師事務所高級合伙人王樹軍律師作了“國有資本經營收益的法律問題”的發言。王律師就我國國有資本收益問題提出了一些觀點，也指出了一些問題。第一，在國有企業當中，有的是國有獨資公司，有的是國有控股公司。在收益的收取上存在和公司法銜接的問題。第二，除了經營性收益之外，資本性收益也應當作為廣義上的國有資本經營收益。第三，《企業國有資產管理法》第54條規定，除國家規定可以直接以協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易所公開進行，轉讓應當采取公開競價的方式。也就是說，涉及國有資產轉讓，都應當在產權交易所進行交易。這涉及兩方面的問題：一是股權產權與資產轉讓的界定；二是在律師的實際操作中，往往通過增減資等公司法的方法規避這條法規。
大成律師事務所上海分所高級合伙人史俊明律師在題為“非稅收入納入預算的法制研究”的發言中提出改善我國非稅收入管理的對策：一是要納入法制化管理；二是要逐步實現分類預算；三是要改進預算執行的披露機制。
五、自由討論階段
研討會的討論氣氛熱烈，與會人員以自己的認識和實務經驗為基礎，提出專業的見解和觀點。更有學者提出具有前瞻性、創新性的觀點：上海海事大學劉達芳教授提出建立非稅收入方面的根本大法《非稅收入征管法》。許峰教授提出應當考慮非稅負擔的公平性，對非稅收入行為的合法性和公平性進行評估方面的問題，要開展深入研究。張建偉教授還提出把經濟學、法學、憲法學相結合，從學科建設角度，建立經濟憲法學。
針對與會人員在會議上的發言及對相關問題的討論，上海市財稅法學研究會陳少英教授作了總結發言。他首先感謝與會人員高屋建瓴、意義非凡的發言，同時認為本次會議促進了財稅法學者之間的交流，也促進了理論界和實務界的交流，推動了我國非稅收入規范化和財稅法治化的發展進程。
（上海律協稅法業務研究委員會供稿）
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
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