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市級層面應加強頂層設計、規范工作模式、落實工作保障 律師參與信訪工作制度化的實踐與思考

2016年第06期    作者:江凈    閱讀 11,063 次

2015年11月9日-11日，我作為全國十名特邀律師代表之一參加了中央政法委在山東濟南召開的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件專題培訓會》，會議就落實2015年6月中央政法委印發《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》進行了專題培訓和經驗介紹。各省區市政法委、公、檢、法、司和律師協會的領導參與了本次會議。我和吉林省特邀律師代表修寶參加了全國法院系統的交流會議并參加了中央政法委秘書長主持的特邀律師代表的座談會。我以《上海律師參與信訪工作的四個轉變》為題作了交流發言，介紹了上海律師參與信訪工作的經驗并提出了律師參與信訪工作包括涉法涉訴信訪工作的制度化的建議。

 

一、全國律師參與信訪工作制度化的進程

近年來，中央政法委、公、檢、法、司、國家信訪總局及全國各省市信訪部門和司法行政部門都在積極探索和研究律師參與信訪工作包括涉法涉訴信訪工作的機制。

1999年，吉林省人民政府辦公廳發布《關于組織律師參與信訪工作的意見》，并于2002年制定《吉林省律師參與信訪工作規則》，對律師參與信訪工作的內涵、原則、職責范圍、程序和方式、組織領導等做了規定，其中規定律師參與信訪工作的方式主要是參與信訪接待、參與重大疑難信訪案件的法律論證、出具法律意見書等。

2003年，安徽省司法廳、信訪局發布《關于律師參與政府信訪工作的通知》，其中規定律師可以組建政府法律顧問的形式為政府信訪部門提供法律服務、以參與政府領導接待日的形式或其他形式參與信訪接待工作、也可以接受信訪部門的委托，參與重大疑難案件的法律論證。

2004年，司法部、國家信訪局制定發布《關于進一步加強律師參與涉法信訪工作的意見》，明確了律師參與涉法信訪工作的基本原則、主要職責和工作方式，為全國律師參與信訪工作制度的形成奠定了良好的基礎。

2010年，陜西省司法廳發布《關于進一步做好律師參與涉法涉訴信訪積極推進社會矛盾化解工作的通知》，要求進一步建立健全律師參與涉法涉訴信訪工作機制，積極有效地化解社會矛盾，切實把律師參與涉法涉訴信訪工作落到實處。

2011年，甘肅省司法廳、甘肅省信訪局印發《甘肅省律師參與信訪接待工作規則（試行）》，對甘肅省律師參與信訪接待工作的主要職責和工作程序作了明確規定。

2016年，銀川市人民政府發布《銀川市律師服務信訪工作辦法（試行）》，其中規定了律師為信訪群眾和信訪部門提供法律服務的具體內容，明確了律師服務信訪工作，按市場價格采取“政府購買服務、法律服務外包”的方式，由政府出資有償聘請律師，所需經費列入財政預算。

2015年6月，中央政法委印發《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，該意見力求通過政策設計和制度安排，充分發揮律師的身份優勢和職能作用，在解決申訴難、化解難、信訪秩序維護難等方面與政法機關形成優勢互補，良性互動。

2015年11月中央政法委在山東舉辦的專題會議上介紹了律師參與涉法涉訴信訪案代理與化解的六種模式：山東省法院系統律師代理申訴模式；吉林市公益法律組織全面代理模式(即成立民政局登記注冊的民非企性質的信訪法律事務服務中心)；北京市第三方全面、全程參與涉法涉訴信訪工作模式(在民政局登記注冊的民非企性質的公益法律服務與研究中心)；湖北省恩施顧問團打包模式；江蘇省泰州調解室模式；青島參與重大敏感事件處置模式等。

特別印發和介紹了山東省有關律師參與涉法涉訴信訪案化解與申訴代理的系列制度，8份文件對律師參與涉法涉訴信訪案代理與化解從頂層進行設計，并在政策與制度層面進行規范：

1、2015年6月19日，中共山東省委全面深化改革領導小組、司法體制和社會治理體制改革專項小組《關于轉發山東省高級人民法院、山東省司法廳、山東省律師協會〈關于推動開展律師代理申訴工作暫行辦法（試行）的通知〉》                       

2、2015年11月5日，山東省高級人民法院《關于做好與律師開展代理申訴有關銜接工作的意見（試行）

3、2015年11月5日，山東省高級人民法院《關于印發值班律師代理申訴案件工作細則的通知》

4、2015年11月2日，山東省財政廳《關于印發〈山東省律師代理申訴工作省級專項資金使用管理暫行辦法〉的通知》

5、2015年6月12日，山東省律師協會《關于印發〈山東省律師代理申訴工作實施辦法〉等制度的通知》

6、2015年6月12日，山東省律師協會《關于印發<律師事務所代理申訴值班室配備參考標準（試行）>的通知》

7、2015年9月24日，中共臨沂市委政法委、市中級人民法院等6部門《關于印發〈臨沂市律師代理申訴工作暫行規定〉的通知》

8、2015年9月24日，中共臨沂市委政法委、市財政局、市中級人民法院等7部門《關于印發〈臨沂市律師參與涉法涉訴信訪工作實施意見〉的通知》

 

二、上海市律師參與信訪工作制度化的實踐與做法

上海作為中國的政治經濟中心之一，其信訪制度化建設一直走在全國領先的地位。早在1993年10月22日，上海市人大常委會就率先通過了《上海市信訪條例》，后又于2003年8月8日對該條例進行了全面修訂。近年來，在上海市黨政領導的高度重視下，上海信訪制度化建設進入了高速發展時期，尤其是在信訪工作制度方面敢于創新，出臺了《上海市信訪事項聽證試行辦法》（2005年）、《上海市信訪事項查詢試行辦法》（2005年）、《上海市信訪事項復查核查暫行辦法》（2009年）以及《上海市信訪事項核查終結暫行辦法》（2010年）。

2006年，市委、市政府組織律師等第三方組成“市聯席辦基層組”開展為期6個月的信訪突出問題化解工作，上海市律師協會選派15名骨干律師全脫產參與。

2009年，市委主要領導倡導“引入律師參與市領導調研信訪突出矛盾工作”，全市15家律師事務所的69名律師全程參與，核查信訪積案675件，出具法律意見書675份。上海市律師協會為配合這次活動，專門成立了律師參與市領導調研信訪突出矛盾工作指導小組，專門制定了《參與市領導調研信訪突出矛盾工作律師核查、分析、評估及出具意見書操作指引》、《律師核查、分析、評估表》以及《律師意見書》三份具有較強指導性的參考文書。

2010年，上海市委辦公廳發布《關于進一步發揮律師在法治政府、法治社會建設中重要作用的若干意見》（滬委辦發[2010]16號），提出：“組織律師參與信訪工作。要聘請律師參與信訪接待，各級信訪機構都要聘請足夠的律師，在信訪接待服務窗口協助信訪部門工作人員接待來訪群眾，參與黨委、政府領導接待日信訪接待。要聘請律師化解信訪矛盾，充分利用街道鄉鎮等基層信訪綜合服務窗口，組織律師加大對初信初訪矛盾的評估和化解力度，使信訪矛盾及時解決在基層。要聘請律師參與信訪積案核查，通過對核查結果出具法律意見書的形式，推動信訪事項終結。要推動律師參與信訪代理工作，按照方便群眾、雙方自愿、公益無償、公平公正、屬地管理的原則，積極選聘律師作為信訪代理員，接受信訪人委托，核實信訪事項，反映信訪訴求，提出意見和建議，促成信訪事項妥善解決。”

2012年，上海市律師協會專門成立了全國首家信訪矛盾調解化解（ADR）業務研究委員會，專題制定了《上海市律師參與辦理本市信訪案件操作指引》，內容涉及律師參與信訪案件核查、分析 、評估、出具法律意見書；參與信訪矛盾參與調解、化解；參與信訪案件核查終結程序和參與信訪代理等方面，為上海律師在辦理本市信訪案件時提供了規范和參考。

2014年，上海市政府出臺《上海市信訪事項復查復核辦法》、《上海市信訪事項核查終結辦法》、《上海市信訪事項聽證辦法》和《上海市信訪事項查詢辦法》，其中，《上海市信訪事項聽證辦法》中規定法律工作者可以擔任信訪聽證程序中的聽證員。《上海市信訪事項核查終結辦法》正式引入律師作為第三方參與信訪核查終結工作，文件中明確了三項內容：1、核查單位應當聘請律師就核查的信訪事項提供法律服務，接受聘請的律師應當出具法律意見書；2、核查單位應當告知信訪人有權選擇本市律師協會推薦或者指派的律師為其提供法律幫助；3、信訪人接受核查單位告知的律師提供法律幫助途徑的，核查單位負責落實律師提供法律幫助所發生的費用。

 

三、閔行區律師參與信訪工作“五全系統機制”與制度化的實踐與探索

近20年來，閔行區通過實踐總結不斷完善建立了律師志愿服務和購買服務相結合的律師參與信訪工作全流程、全過程、全主體、全方位、全配套的“五全系統機制”：

一是全流程：從初信初訪——信訪核查——信訪復查——信訪終結——積案化解全流程律師參與服務機制；

二是全過程：從事前評估預防與化解—事中預警預防與化解—事后跟蹤化解全過程律師參與服務機制；

三是全主體：信訪人——責任人——信訪辦全主體律師服務機制；

四是全方位：重大工程—突發事件——訴訪分流--訴法分流引導與服務機制；

五是全配套：專業律師隊伍——專業服務模式——專業服務保障—專業服務規范等機制。

1996年前后，建立了律師參與突發事件善后與信訪矛盾處置與化解機制；

1999年，律師參與領導信訪接待日接待的工作機制并建立了區信訪辦法律顧問機制；

2002年起，逐步形成了律師參與違建整治與市場整治信訪接待與化解機制；

2005年，新的信訪條例實施，建立了每個工作日律師為信訪群眾提供法律咨詢接待機制和訴訪分離的工作機制；根據區委區政府分管領導的要求，在區信訪辦和司法局的支持下，試點化解信訪矛盾積案機制創新，依托上海市新閔律師事務所，在區民政局登記注冊，設立了民非企性質的新閔調解事務所，以區信訪辦為基地，參與化解區領導包案的疑難信訪案的化解機制，10余年來，調解所已參與并成功化解30人以上群體性信訪案件300余起；

2006年，律師全程參與重大工程建設動拆遷的信訪矛盾預防與化解機制，新閔所43位律師全程參與了虹橋綜合樞紐工程動拆遷法律服務與信訪矛盾預防與化解法律服務；大范圍動遷結束后，區委區政府專門形成律師參與化解34戶強遷戶信訪矛盾的會議紀要；

2008年，逐步形成了律師參與信訪積案核查、分析、評估并出具法律意見書的工作機制；

2011年，閔行區司法局與財政局聯合制定了《政府購買法律服務的收費標準》；

2012年，形成了律師參與信訪積案終結機制與聽證機制；

2015年，建立了律師全面參與信訪復查、核查機制等；區信訪辦制定了《關于信訪積案化解攻堅專項行動實施方案》，其中要求各責任單位建立律師參與信訪積案矛盾化解的制度，并保障律師參與化解工作的經費；

2016年，區信訪辦制定的《關于信訪矛盾“止新化舊”的實施意見》中，對律師參與的案清事明工作提出了具體工作目標，要求案清事明工作必須有律師參與核查化解。閔行區信訪辦還專門制定了《法律服務、專家評審和社會組織工作規程》、《閔行區律師參與信訪事項核查終結工作辦法》，專門就律師參與信訪事項核查終結工作的職責范圍和義務進一步明確，為閔行律師參與信訪工作提供了組織保障和制度保障。

 

四、關于上海律師參與信訪工作制度化的思考與建議

多年以來，無論是上海市還是各區縣出臺的一系列規范性文件中不乏律師參與信訪工作的相關機制，但這些機制都散見于各種規定和文件中，沒有形成一套獨立的、系統性的工作制度，可操作性也不夠強。為了進一步發揮律師作用，推進上海律師參與信訪工作制度化進程，現提出以下建議：

（一）加強頂層設計，完善信訪制度

律師參與信訪工作是一項長效的系統工程，必須有相應的體制機制作為保障。因此，建議市級層面整合、完善、制定一套適合地區實際的系統性的律師參與信訪工作的實施辦法或工作規則，明確律師參與信訪工作的指導思想、工作原則、職責范圍、工作機制、獎懲考核及保障措施，確保律師參與信訪有據可依，并形成服務常態。

同時，應制定工作方案，落實責任分工，明確專門部門和專門人員，專項管理此項工作，確保文件落實，制度落地，防止工作流于形式。

（二）建立長效機制，規范工作模式

建議統一規范律師參與信訪工作的模式并形成長效機制，從市一級向區縣進一步推廣。律師參與信訪工作的模式具體可以包括以下方面:

1、律師根據信訪部門委托，參與信訪接待，為信訪部門和來信來訪人民群眾提供法律咨詢和法律服務；

2、律師根據信訪部門委托，參與信訪初訪答復、信訪復查、信訪復核、信訪事項核查終結審核工作，對信訪案件進行核查、分析、評估，出具法律意見書；

3、律師根據信訪部門委托，參與重大疑難信訪案件法律論證、協調會、聽證會，對信訪案件進行核查、分析、評估，出具法律意見書；

4、律師根據信訪人委托，代理信訪人起草信訪材料、向有關行政機關提出信訪事項、申請復查、復核、參加信訪案件聽證會等；

5、根據信訪相對人委托，代理信訪相對人對信訪事項進行答復及參加信訪案件聽證會等。

（三）落實工作保障，注重協調配合

建議將律師參與信訪工作經費列入政府購買法律服務預算，為參與信訪值班的律師給予補貼，對委托律師參與信訪案件初訪答復、復查、復核、核查終結工作提出法律意見并出具法律意見書和重大疑難信訪案件調解化解工作的，信訪部門應與律師所在的律師事務所簽訂書面法律服務協議。

同時，信訪部門、司法行政部門和律師之間應建立相互溝通協調機制，及時研究解決工作中遇到的困難和問題。具體采取聯席會等方式，集體研究解決重大問題，研究重大敏感案件處置、疑難復雜案件的公開聽證等工作。相關部門正確界定和尊重律師的獨立地位，充分支持、配合律師的工作，保障律師的知情權、閱卷權、申請調取證據權、發表意見權等執業權利，使律師能夠全面及時了解相關案件情況，共同研究化解信訪案件方法。

 

江凈

上海市新閔律師事務所主任，

上海市律協矛盾化解業務研究委員會主任。

業務方向為公司法律顧問、政府法律顧問、社會矛盾化解。