前言

在“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)的驅(qū)動下，我國以光伏發(fā)電為代表的新能源發(fā)展成效顯著，裝機規(guī)模穩(wěn)居全球首位，發(fā)電量占比穩(wěn)步提升，成本快速下降，已基本進入平價無補貼發(fā)展的新階段 [1] 。基于土地資源等制約因素，國家能源局在《關(guān)于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展實施方案的通知》（國辦函〔2022〕39號）中指出“堅持分布式和集中式并舉”的發(fā)展路線。近年來，分布式光伏已經(jīng)逐步成為光伏發(fā)電的主要方式，根據(jù)國家能源局于2023年7月27日公布的《2023年上半年光伏發(fā)電建設(shè)運行情況》 [2] ，2023年上半年新增光伏項目并網(wǎng)容量7,842.3萬千瓦，其中分布式光伏新增裝機4,096.3萬千瓦，占2023年上半年新增總量的52.23%。工商業(yè)屋頂光伏項目是分布式光伏的主要類型之一，通常利用工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)屋頂資源進行開發(fā)建設(shè)，在幫助減緩電網(wǎng)供電壓力的同時，可以幫助工商業(yè)用電戶達(dá)到優(yōu)化節(jié)能的效果，因此備受市場青睞，很多跨界新勢力也紛紛以此布局進軍新能源賽道，其中不乏美的、TCL、海爾集團等知名企業(yè) [3] 。

本文結(jié)合我們過往的項目經(jīng)驗，就工商業(yè)屋頂分布式光伏項目開發(fā)建設(shè)的合規(guī)要點予以說明分析，以期為實務(wù)提供參考。

     一、工商業(yè)屋頂分布式光伏項目的界定

光伏發(fā)電項目分為集中式和分布式兩大類。集中式光伏項目一般是利用荒漠地區(qū)豐富和相對穩(wěn)定的太陽能資源所構(gòu)建的大型光伏電站，是接入高壓輸電系統(tǒng)并供給遠(yuǎn)距離負(fù)荷的光伏發(fā)電設(shè)施；分布式光伏項目一般是裝機規(guī)模較小、布置在用戶附近的光伏發(fā)電系統(tǒng)，是連接在低壓電網(wǎng)或近距離用電負(fù)載的光伏發(fā)電設(shè)施 [4] 。就集中式和分布式光伏項目的區(qū)別，我們列表對比 [5] 如下：

現(xiàn)行法律法規(guī)并未對屋頂分布式光伏發(fā)電進行確切定義，行業(yè)中一般依據(jù)光伏電站的建設(shè)位置予以區(qū)分。根據(jù)項目規(guī)模及投資成本的差異，行業(yè)內(nèi)進一步將屋頂分布式光伏項目分為兩類，即，戶用屋頂分布式光伏和工商業(yè)屋頂分布式光伏 [6] 。一般而言，戶用屋頂分布式光伏是指敷設(shè)于家庭住宅屋頂?shù)男⌒凸夥娬荆瑐€人用電戶主要將光伏發(fā)電用以家庭供電；工商業(yè)屋頂分布式光伏是指利用工業(yè)園區(qū)、商業(yè)體等存量屋頂資源開發(fā)建設(shè)的光伏電站，工商業(yè)用電戶以優(yōu)惠電價消納屋頂光伏電站發(fā)電，從而節(jié)省企業(yè)用能成本，在“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”模式下，多余發(fā)電量可以出售給電網(wǎng)企業(yè)。

  二、建設(shè)開發(fā)流程及合規(guī)要點

分布式光伏電站的開發(fā)建設(shè)流程主要包括四個階段：（1）前期準(zhǔn)備，（2）投資備案，（3）施工建設(shè)，（4）并網(wǎng)驗收。工商業(yè)屋頂分布式光伏和戶用屋頂分布式光伏的開發(fā)建設(shè)一般都需要經(jīng)歷這四個階段，但申報手續(xù)存在差異，限于篇幅，本文僅針對工商業(yè)屋頂分布式光伏項目開發(fā)建設(shè)需要注意的合規(guī)要點進行說明，具體如下：

1. 前期準(zhǔn)備

開發(fā)前，投資團隊需要對項目選址、建設(shè)條件、電力送出條件、消納市場等情況開展詳細(xì)調(diào)研。結(jié)合過往項目經(jīng)驗，我們提示投資團隊對屋頂選址予以謹(jǐn)慎盡調(diào)，并關(guān)注能源管理協(xié)議核心條款的安排，以避免出現(xiàn)影響項目長期投資價值的情形。限于篇幅，我們在此僅簡單說明，后續(xù)將專篇論述：

（1）屋頂選址： 由于屋頂分布式光伏電站運營期一般長達(dá)25年，投資團隊在選址盡調(diào)過程中需要重點關(guān)注屋頂長期使用的合規(guī)性和穩(wěn)定性，包括但不限于如下方面：屋頂產(chǎn)權(quán)是否清晰、屋頂所在建筑物是否存在查封/抵押等權(quán)利限制、屋頂所在建筑物建設(shè)手續(xù)的合規(guī)性、建筑物所在區(qū)域是否存在征收計劃等。此外，工商業(yè)屋頂分布式光伏電站的收益來源主要取決于屋頂業(yè)主（即用電戶）的電力消納情況，因此，我們建議對屋頂業(yè)主的經(jīng)營、資產(chǎn)、信用等情況予以深入調(diào)研。

（2）能源管理協(xié)議： 工商業(yè)屋頂分布式光伏項目通過與工商業(yè)用電戶簽訂能源管理協(xié)議實現(xiàn)電力銷售，由于工商業(yè)屋頂分布式光伏項目的用電戶是多種多樣的工商業(yè)企業(yè)，項目情況和企業(yè)需求都會存在個體差異，且屋頂業(yè)主（即用電戶）掌握屋頂這一稀缺資源而具備優(yōu)勢談判地位，工商業(yè)屋頂分布式光伏項目的能源管理協(xié)議很難與集中式光伏項目一樣制定出統(tǒng)一制式合同，基本上都需要“一事一議”，然而，能源管理協(xié)議的核心條款又與項目價值息息相關(guān)，如電力優(yōu)先消納、侵權(quán)責(zé)任分配、電站資產(chǎn)權(quán)屬、征收/破產(chǎn)等特殊情形下的保護機制等，因此，我們建議投資團隊與屋頂業(yè)主談判時把握住條款底線，以保護項目的長期投資價值。

2. 投資備案

國家能源局于2013年11月18日發(fā)布的《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號）中將分布式光伏項目明確為備案管理項目，并進一步明確簡化備案程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估及社會風(fēng)險評估等支持性文件。大部分省份目前已將備案權(quán)限下放至市或縣一級，實務(wù)中，項目公司可通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（tzxm.gov.cn）線上完成備案。此外，我們提示，項目公司在并網(wǎng)投產(chǎn)前應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)變更投資主體或股權(quán)比例的情況，如果發(fā)生變更，應(yīng)當(dāng)及時變更項目備案信息，以避免出現(xiàn)“倒賣路條”等違規(guī)情形。

3. 施工建設(shè)

與合適的EPC工程總承包單位合規(guī)開展合作在項目建設(shè)中至關(guān)重要，結(jié)合過往項目經(jīng)驗，我們提示，在選擇EPC工程總承包單位時應(yīng)當(dāng)對其業(yè)務(wù)資質(zhì)進行合規(guī)審核，在合作過程中注意依法合規(guī)履行招標(biāo)程序，具體說明如下：

（1）資質(zhì)要求： 住建部要求EPC工程總承包單位同時具備設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)（參見《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》第十條），此外，EPC工程總承包單位承接電力建設(shè)工程業(yè)務(wù)還需要取得《電力設(shè)施許可證》（參見《承裝（修、試）電力設(shè)施許可證管理辦法》第四條）和《安全許可證》（參見《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》第二十條）。

（2）招標(biāo)程序： 電力、新能源基礎(chǔ)設(shè)施項目屬于必須招標(biāo)的項目（參見《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》第二條），根據(jù)《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》第五條規(guī)定，在勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購達(dá)到如下標(biāo)準(zhǔn)時必須履行招標(biāo)程序：（1）施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上；（2）重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200萬元人民幣以上；（3）勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上。我們發(fā)現(xiàn)，實務(wù)中普遍存在不履行招標(biāo)即簽訂EPC合同的情況，基于此，我們提示，應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)簽訂的EPC合同存在因違反強制性法律法規(guī)而存在被認(rèn)定為無效合同的風(fēng)險（參見《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第一條）。

參考法規(guī)：

4. 電網(wǎng)接入及并網(wǎng)驗收

工商業(yè)屋頂分布式光伏項目的用電戶是工商業(yè)企業(yè)，其往往希望可以利用閑置的屋頂資源達(dá)到節(jié)省用能成本的效果，同時考慮保留將多余發(fā)電量出售給電網(wǎng)企業(yè)的靈活性，大多數(shù)選擇以“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式完成并網(wǎng)。

一般而言，電網(wǎng)接入和并網(wǎng)的具體步驟包括如下：（1）向電網(wǎng)企業(yè)提出并網(wǎng)驗收和調(diào)試申請；（2）電網(wǎng)公司出具接入意見和并網(wǎng)批復(fù)；（3）與電網(wǎng)企業(yè)簽訂購售電合同和并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議；（4）安裝電能計量裝置；（5）完成并網(wǎng)驗收及調(diào)試工作；（6）并網(wǎng)投產(chǎn)。

三、其他合規(guī)手續(xù)的說明

除了前述已經(jīng)提及的合規(guī)手續(xù)，結(jié)合過往項目經(jīng)驗，我們就其他需要注意的合規(guī)手續(xù)予以提示，包括建設(shè)工程規(guī)劃許可證（如涉）、環(huán)評影響登記備案、消防驗收備案及電力許可證（如涉）等，展開說明如下：

1. 建設(shè)工程規(guī)劃許可證

屋頂光伏電站一般理解為房屋構(gòu)筑物，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行構(gòu)筑物建設(shè)應(yīng)當(dāng)申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。然而，結(jié)合過往項目經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，工商業(yè)屋頂分布式光伏項目在實務(wù)中申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的情況比較少見。在承辦項目的過程中，我們曾經(jīng)電話咨詢過不同地方的規(guī)劃部門，發(fā)現(xiàn)各地對該問題的理解和解讀沒有統(tǒng)一口徑。因此，我們進一步通過網(wǎng)絡(luò)渠道查詢了各地在“放管服”背景下相關(guān)豁免政策，根據(jù)可查詢到的公開信息，我們發(fā)現(xiàn)各地政策存在差異（參見下表“部分地區(qū)政策參考”），有些地方將“非經(jīng)營性小型分布式光伏”列入豁免范圍，有些地方規(guī)定了豁免申請所需滿足的建設(shè)條件。我們理解，工商業(yè)屋頂分布式光伏一般都是基于經(jīng)營性質(zhì)的，不符合前述“非經(jīng)營性小型分布式光伏”這一豁免條件，因此，建議投資團隊與項目所在地的規(guī)劃部門咨詢當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)屋頂分布式光伏項目的建設(shè)要求，如高度限制等，并同步明確相應(yīng)的豁免要求，在確切掌握當(dāng)?shù)卣吆箝_展電站設(shè)計及施工建設(shè)等工作。

參考法規(guī)：

部分地區(qū)政策參考：

2. 環(huán)境影響評價登記表

結(jié)合過往項目經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，很多工商業(yè)屋頂分布式光伏項目沒有辦理環(huán)境影響評價手續(xù)，訪談中，項目負(fù)責(zé)人一般都理解以《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十一條規(guī)定作為無需辦理的法律依據(jù)。基于此，我們提示，《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十一條規(guī)定“項目備案工作應(yīng)根據(jù)分布式光伏發(fā)電項目特點盡可能簡化程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估及社會風(fēng)險評估等支持性文件”，其主要是出于簡化分布式光伏發(fā)電項目備案工作的需要，即在備案時免除環(huán)境影響評價等前置性要求，但這并不能等同理解為分布式光伏項目無需辦理環(huán)境影響評價手續(xù)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（以下簡稱“《管理名錄》”），“太陽能發(fā)電（不含居民家用光伏發(fā)電）”為《管理名錄》所列需要辦理環(huán)境影響評價手續(xù)的項目類型中第90條類目，基于工商業(yè)屋頂分布式光伏項目的電站容量較小，一般屬于第90條類目中規(guī)定需要提交環(huán)境影響登記表的“其他光伏電站”類別，結(jié)合《建設(shè)項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》第九條規(guī)定，完成相關(guān)登記備案的時間節(jié)點是在電站并網(wǎng)投產(chǎn)前，項目公司可以通過網(wǎng)上備案系統(tǒng)線上填報項目信息并提交建設(shè)項目環(huán)境影響登記表。

參考法規(guī)：

3. 消防驗收備案

根據(jù)《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收管理暫行規(guī)定》（以下簡稱“《消防驗收規(guī)定》”）相關(guān)規(guī)定，特殊建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)完成消防設(shè)計審查、消防驗收等手續(xù)，其他建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)完成消防驗收備案，《消防驗收規(guī)定》第十四條通過列舉的方式對特殊建設(shè)工程范圍予以界定，同時規(guī)定“其他建設(shè)工程”系指“特殊建設(shè)工程以外的其他按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進行消防設(shè)計的建設(shè)工程”。經(jīng)查閱，光伏項目不屬于《消防驗收規(guī)定》第十四條所規(guī)定的特殊建設(shè)工程范圍，住建部于2019年6月19日發(fā)布的《建筑光伏系統(tǒng)應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中對光伏系統(tǒng)建設(shè)的消防安全設(shè)計予以專章規(guī)定，在防火、消防設(shè)施等方面明確了消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此，光伏項目屬于《消防驗收規(guī)定》中規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理消防驗收備案的“其他建設(shè)工程”，結(jié)合《消防驗收規(guī)定》第三十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)于項目竣工驗收合格之日起五個工作日內(nèi)報消防設(shè)計審查驗收主管部門完成消防驗收備案。

參考法規(guī)：

4. 電力許可證

除豁免情形外的項目以外，發(fā)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)于并網(wǎng)后的6個月內(nèi)取得電力業(yè)務(wù)許可證（參見《電力業(yè)務(wù)許可證監(jiān)督管理辦法》第七條）。《國家能源局關(guān)于貫徹落實“放管服”改革精神優(yōu)化電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項的通知》中通過列舉的方式明確了豁免電力業(yè)務(wù)許可的范圍，其中包括“經(jīng)能源主管部門以備案（核準(zhǔn)）等方式明確的分布式發(fā)電項目”和“項目裝機容量6MW（不含）以下的太陽能……發(fā)電項目”這兩項，因此，我們提示，如果工商業(yè)屋頂光伏項目的裝機容量超過6MW（含）且未在備案文件中明確為分布式發(fā)電項目，則仍然應(yīng)當(dāng)于并網(wǎng)后6個月內(nèi)申請取得電力業(yè)務(wù)許可證。

參考法規(guī)：

結(jié)語

工商業(yè)屋頂分布式光伏項目在綠色能源投資加速向低碳社會轉(zhuǎn)型中起著重要作用，成為激活鄉(xiāng)村振興的綠色動能和零碳園區(qū)建設(shè)的主要手段之一，推動著新型電力系統(tǒng)建設(shè)和改革的步伐。我們結(jié)合過往項目經(jīng)驗對工商業(yè)屋頂分布式光伏項目開發(fā)建設(shè)合規(guī)要點予以歸納總結(jié)，后續(xù)將進一步對屋頂選址的注意事項及能源管理協(xié)議審核要點予以專篇論述，以期為實務(wù)提供參考。

我們將致力于為綠色低碳提供法律服務(wù)，以點滴之力貢獻于現(xiàn)代能源體系建設(shè)，期待以綿薄的專業(yè)力量陪伴行業(yè)發(fā)展。共勉！

朱楨祎律師同為本文作者之一，亦作出突出貢獻。此外感謝實習(xí)生曾凡博對本文做出的貢獻。