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自2019年底以來(lái)，關(guān)于美國(guó)政府高層計(jì)劃擬定對(duì)華出口管制政策的新聞就不絕于耳。筆者作為對(duì)美國(guó)出口管制政策的業(yè)余研究者，曾在4月初發(fā)表了《因?yàn)橐活w螺絲釘就不能進(jìn)口芯片了嗎？》一文，文章中筆者表示，依照美國(guó)出口管制EAR的規(guī)則體系，針對(duì)特定管控物項(xiàng)的出口限制無(wú)需要通過(guò)修改諸如“外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則”而僅需將特定芯片產(chǎn)品取消民用許可例外等方式即可達(dá)到設(shè)置出口管制條件的目的。而根據(jù)最新的消息，美國(guó)政府已經(jīng)制訂了通過(guò)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)出口的管控以限制中國(guó)軍事實(shí)力的最新管制措施，具體包括擴(kuò)大軍事用戶控制（MEU）；取消民用許可例外（CIV）；取消再出口許可例外（APR）。以現(xiàn)場(chǎng)可編程門陣列（Field Programmable Gate Array）集成電路芯片等為代表的物項(xiàng)取消了原先出口管制政策中適用的CIV民用許可例外，由此代表此類物項(xiàng)出口到中國(guó)后將不區(qū)分最終用戶為民用或軍事用戶，均需要向BIS申請(qǐng)出口許可證，這一政策改變無(wú)疑強(qiáng)化了以芯片為代表的高科技產(chǎn)品對(duì)華出口的管控要求。而EAR中的許可和許可例外，恰如字面反映的意思一樣，代表著美國(guó)出口管制政策這枚硬幣的兩面性。因?yàn)橐悦绹?guó)為代表的現(xiàn)代西方國(guó)家的出口管制政策，其立法核心均無(wú)外乎保障本國(guó)的國(guó)家安全和外交利益，而一國(guó)的對(duì)外出口貿(mào)易活動(dòng)，是經(jīng)濟(jì)個(gè)體完全以商業(yè)利益進(jìn)行驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)行為，天然的與國(guó)家為主體實(shí)施的出口管制政策是存在矛盾點(diǎn)的。這個(gè)矛盾點(diǎn)在美國(guó)出口管制EAR中也存在。
在EAR734.3章節(jié)下特別解釋了受EAR管控物項(xiàng)的類別，其中有包括物項(xiàng)出口前位于美國(guó)（包括位于自由貿(mào)易區(qū)和過(guò)、轉(zhuǎn)、通貨物）；源自于美國(guó)的物項(xiàng)；外國(guó)制造商品、軟件、技術(shù)但是與美國(guó)商品、軟件、技術(shù)混同的物項(xiàng)；特定外國(guó)制造物項(xiàng)但系美國(guó)軟件、技術(shù)的直接產(chǎn)品的；特定外國(guó)制造物項(xiàng)的設(shè)備、工廠系美國(guó)軟件、技術(shù)的直接產(chǎn)品等。如判斷出口、再出口受EAR管控物項(xiàng)可以在EAR774章節(jié)下根據(jù) Commerce Control List列表查找對(duì)應(yīng)的ECCN代碼并確定物項(xiàng)受控原因和申請(qǐng)出口、再出口所需要的許可證條件和適用許可例外的情形。
根據(jù)上述規(guī)定，并非所有源自于美國(guó)的物項(xiàng)在出口前均會(huì)需要出口許可證。如EAR99，出口EAR99物項(xiàng)一般情況下均適用自動(dòng)出口許可證，在美國(guó)出口電子申報(bào)系統(tǒng)中標(biāo)注NLR管制條件（無(wú)需出口許可證）。但除EARE99外的其他管控物項(xiàng)，如果在 Commerce Control List中有對(duì)應(yīng)的ECCN編碼的，就需要根據(jù)ECCN編碼的提示物項(xiàng)管控要求，結(jié)合物項(xiàng)出口目的地來(lái)判斷該物項(xiàng)出口特定國(guó)家是否需要向BIS申請(qǐng)?jiān)S可證。
以現(xiàn)場(chǎng)可編程門陣列（Field Programmable Gate Array）物項(xiàng)舉例，F(xiàn)PGA作為管制物項(xiàng)的ECCN代碼為3A001.a.7，3A001管控原因包括：國(guó)家安全（NS）、地區(qū)穩(wěn)定（RS）、導(dǎo)彈技術(shù)（MT）、核不擴(kuò)散（NP）、反恐（AT），如該物項(xiàng)自美國(guó)出口至中國(guó)，因?yàn)橹袊?guó)在EAR738章節(jié)下的Commerce Country Chart中受到美國(guó)制訂的國(guó)家安全管控政策影響，如無(wú)許可例外適用情形，則相關(guān)物項(xiàng)出口到中國(guó)需要事先向BIS申請(qǐng)出口許可。
由于美國(guó)出口管制體系所關(guān)切的核心利益點(diǎn)為維護(hù)以美國(guó)軍事優(yōu)勢(shì)為代表的國(guó)家安全利益，故EAR中涉及的重點(diǎn)、敏感管控物項(xiàng)往往與軍事用途、軍事用戶相關(guān)，如“9X515和600series”物項(xiàng)管控尤為關(guān)注上述物項(xiàng)被用于中國(guó)軍事用途，以至于在EAR734.4章節(jié)中關(guān)于包含美國(guó)物項(xiàng)的外國(guó)產(chǎn)品最低含量比例原則中，特別強(qiáng)調(diào)包含以上物項(xiàng)的外國(guó)產(chǎn)品如出口到中國(guó)則不適用10%的最低美國(guó)物項(xiàng)含量比例原則，以達(dá)到最大限度的限制中國(guó)軍事實(shí)力的目的。
但芯片作為美國(guó)對(duì)華輸出的重要產(chǎn)品，又包含了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)媒體報(bào)道的數(shù)據(jù)，在截至2019年的10年中，中國(guó)的芯片市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)從1293億美元增長(zhǎng)140%至3104億美元，成為美國(guó)芯片制造商最大的出口市場(chǎng)，為美國(guó)芯片企業(yè)提供了超過(guò)30%的收入。在2020年1月15日的中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議中，也達(dá)成了包括在美生產(chǎn)芯片在內(nèi)的美國(guó)未來(lái)兩年增加的對(duì)中國(guó)出口制成品需達(dá)到777億美元的目標(biāo)。而FPGA作為未來(lái)5G商業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域的萬(wàn)能芯片，在EAR中的ECCN代碼為3A001.a.7，原可適用CIV民用許可例外。
許可例外的相關(guān)規(guī)定詳見(jiàn)于EAR740章。根據(jù)美國(guó)出口管制的管控邏輯，如出口特定物項(xiàng)到特定國(guó)家滿足特定許可例外的條件，則該物項(xiàng)出口可以免除事先向BIS申請(qǐng)出口許可的要求。以CIV民用許可例外為例，針對(duì)受國(guó)家安全原因出口管控的物項(xiàng)，如出口、再出口該物項(xiàng)到除朝鮮在內(nèi)的D1組國(guó)家（中國(guó)在內(nèi)）的民用用戶且用于非軍事用途的，可以無(wú)需向BIS申請(qǐng)出口許可，由此為美國(guó)芯片制造商向中國(guó)民用用戶供應(yīng)芯片帶來(lái)了便利條件，因而此許可例外無(wú)疑助推了美國(guó)芯片在華出口的銷量逐年累增。但此次修改刪除了3A001.a.7民用許可例外，即意味著對(duì)華出口的美國(guó)芯片企業(yè)不能尋求民用許可例外而必須在出口前向BIS申請(qǐng)出口許可證。
在EAR748章節(jié)下詳細(xì)規(guī)定了如何向BIS申請(qǐng)出口許可證的條件和要求。以傳統(tǒng)出口貿(mào)易為例，根據(jù)EAR相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)管制物項(xiàng)出口許可證為出口方的法定義務(wù)，意即與出口貿(mào)易存在利害關(guān)系的美國(guó)公司可以作為申請(qǐng)主體。出口方在申請(qǐng)時(shí)需要向BIS披露相關(guān)交易各方的詳細(xì)信息，包括名稱和地址等；一般申請(qǐng)文件中可能涉及需要披露申請(qǐng)方（applicant）、經(jīng)申請(qǐng)方授權(quán)的其他接受許可證主體（ Other party authorized to receive license）、購(gòu)貨方（Purchaser）、中間收貨人（Intermediate consignee）、最終收貨人（Ultimate consignee）、最終用戶（ End-user）。
向BIS申請(qǐng)出口物項(xiàng)許可主要通過(guò)SNAP-R系統(tǒng)發(fā)送申請(qǐng)文件和相關(guān)附隨資料，附隨資料根據(jù)申請(qǐng)出口許可物項(xiàng)的敏感程度有所區(qū)分，其中對(duì)華出口物項(xiàng)中涉及的一份非常重要的文件即由中國(guó)商務(wù)部簽發(fā)的最終用戶申明，該申明中需要詳述對(duì)應(yīng)的美國(guó)申請(qǐng)出口許可方的名字、相關(guān)物項(xiàng)交易合同號(hào)、物項(xiàng)進(jìn)口方和出口方的名稱、物項(xiàng)最終用戶和最終用途、物項(xiàng)名稱描述、數(shù)量、美元金額、進(jìn)口方簽字和署名等要素。通過(guò)獲取該份由中國(guó)商務(wù)部簽發(fā)的最終用戶申明，等于是以中國(guó)國(guó)家信譽(yù)背書(shū)相關(guān)進(jìn)口物項(xiàng)不會(huì)用于其他目的和用途。
向BIS申請(qǐng)出口許可證可能存在獲得批準(zhǔn)、拒絕、退回申請(qǐng)等結(jié)果。一般出口許可申請(qǐng)?jiān)贐IS的處理時(shí)效為90天，自申請(qǐng)人通過(guò)SNAP-R系統(tǒng)獲得BIS受理注冊(cè)號(hào)之日起計(jì)算。如果BIS受理許可申請(qǐng)后無(wú)法從申請(qǐng)人處取得為批準(zhǔn)出口許可而必要的信息，則BIS會(huì)退回出口許可申請(qǐng)并通知申請(qǐng)人需要補(bǔ)充提交哪些信息。如申請(qǐng)人決定重新提交申請(qǐng)的，則受理時(shí)效重新計(jì)算。
如BIS傾向決定拒絕出口許可的，BIS會(huì)以書(shū)面形式告知申請(qǐng)人相關(guān)初步?jīng)Q定，并羅列拒絕出口許可的理由和相關(guān)法律依據(jù)；對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可的修正建議以便申請(qǐng)人再次申請(qǐng)；BIS的授權(quán)聯(lián)系代表以便與申請(qǐng)人溝通相關(guān)許可問(wèn)題；可采取的上訴途徑等內(nèi)容。申請(qǐng)人在收到該通知后的20日內(nèi)可以向BIS作出回應(yīng)，如BIS未通知申請(qǐng)人更改拒絕通知決定的，則視為BIS最終決定，據(jù)此申請(qǐng)人可以提出上訴。
如BIS決定授予出口許可的，申請(qǐng)人需要嚴(yán)格按照出口許可證上列舉的條款和范圍實(shí)施管制物項(xiàng)的出口、再出口活動(dòng)。BIS保留撤銷已經(jīng)簽發(fā)的出口許可的權(quán)利，經(jīng)BIS通知撤銷已經(jīng)作出的出口許可的，相關(guān)出口許可證需立即返還BIS。如相關(guān)方拒接返還出口許可證的，BIS可以采取對(duì)相關(guān)方采取禁止令的進(jìn)一步制裁行動(dòng)。
由上述規(guī)定可知，EAR中的管制物項(xiàng)出口許可受制約頗多，此番美國(guó)政府針對(duì)出口中國(guó)諸如FPGA集成電路芯片產(chǎn)品刪除CIV出口許可例外，加強(qiáng)管控的舉措雖有維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的因素考量，但也引發(fā)了美國(guó)眾多芯片廠家的反對(duì)浪潮。如FPGA的巨頭賽靈思（XiLinx）即使在華為被列入實(shí)體清單后也一直尋求獲得BIS的許可繼續(xù)向華為供貨，更多美國(guó)芯片企業(yè)擔(dān)心中國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)而向韓國(guó)等國(guó)家進(jìn)口美國(guó)芯片替代產(chǎn)品，從而導(dǎo)致美國(guó)芯片行業(yè)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)被其他國(guó)家趕超。由美國(guó)芯片行業(yè)協(xié)會(huì)、美國(guó)對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)和國(guó)際半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（SEMI）等9個(gè)集團(tuán)也曾聯(lián)名向美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)羅斯（Wilbur Ross）寫(xiě)信，要求美國(guó)商務(wù)部在出臺(tái)進(jìn)一步相關(guān)規(guī)定前聽(tīng)取各方意見(jiàn)，以免產(chǎn)生違背初衷的結(jié)果。信中指出：“任何出口規(guī)則的改變都可能對(duì)整個(gè)芯片行業(yè)、全球供應(yīng)鏈以及更廣泛的科技行業(yè)產(chǎn)生重大的影響。尤其是在公共危機(jī)中，芯片推動(dòng)了先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備的運(yùn)行，對(duì)醫(yī)生和公眾起到重要作用。”然而靴子終于落地，也表明自新冠疫情爆發(fā)后引發(fā)的“經(jīng)濟(jì)脫鉤”等貿(mào)易孤立主義情緒蔓延并將使中美未來(lái)在包括5G、人工智能、量子計(jì)算等新興科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)白熱化。中國(guó)企業(yè)在海外布局中需要愈發(fā)重視美國(guó)出口管制EAR對(duì)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的重大挑戰(zhàn)。
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