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一、引言
香港自古以來就是中國的領(lǐng)土，1840年鴉片戰(zhàn)爭以后被英國占領(lǐng)。1984年12月19日，中英兩國政府簽署了關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明，確認(rèn)中華人民共和國政府于1997年7月1日恢復(fù)對香港行使主權(quán)，從而實現(xiàn)了長期以來中國人民收回香港的共同愿望。為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定，并考慮到香港的歷史和現(xiàn)實情況，國家決定，在對香港恢復(fù)行使主權(quán)時，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第三十一條的規(guī)定，設(shè)立香港特別行政區(qū)，并按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。
土地制度作為一個國家最為基本的法律制度之一，是國家社會經(jīng)濟(jì)體系中的基石。本文將從“一國兩制”的角度，通過對土地出讓制度異同的比較分析，簡單介紹大陸與香港兩地的土地出讓法律制度及各自特點，以期對土地資源的合理開發(fā)利用及未來發(fā)展方向進(jìn)行探討。
二、大陸地區(qū)土地出讓制度
《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，大陸實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，亦稱國有。城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
按照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，大陸對國有土地的使用采取兩種方式，即土地劃撥和土地出讓。
土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，劃撥用地一般沒有使用期限的限制。劃撥用地主要針對國家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地等等。
土地使用權(quán)出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)（以下簡稱“土地使用權(quán)”）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。
大陸地區(qū)的土地使用權(quán)出讓可以采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議方式，土地使用權(quán)出讓最高年限按不同用途確定在40至70年范圍。土地出讓金須按照出讓合同約定期限付清，通常為一次性付清，支付期限一般不超過60日，土地出讓金必須全部付清后，方可申辦相應(yīng)的土地使用權(quán)證。
三、香港地區(qū)土地出讓制度
《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國家所有，由香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給個人、法人或團(tuán)體使用或開發(fā)，其收入全歸香港特別行政區(qū)政府支配。
自1842年香港成為英國殖民地后，香港就開始實行土地批租制度，即土地所有權(quán)歸英國皇室所有，由港英政府代為掌管并向土地開發(fā)商或土地使用者批租土地，開發(fā)商或使用者通過承租取得規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，并向港英政府一次性交納規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓金。1997年香港回歸后，依照“中英聯(lián)合聲明”、《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過的有關(guān)法律，港英時期的土地批租制度得到延續(xù)，香港特區(qū)政府出讓土地使用權(quán)的制度繼續(xù)實行，其收入全部歸特區(qū)政府支配。
香港政府通過土地契約將不同期限的土地使用權(quán)批租給受讓人。土地契約是土地出讓方和受讓方之間達(dá)成的協(xié)議，在協(xié)議中出讓方允諾在一定期限內(nèi)將土地使用權(quán)出讓給受讓方，受讓方支付土地出讓金后在規(guī)定期限內(nèi)擁有土地使用權(quán)，并在期限屆滿后歸還土地。土地契約明確規(guī)定了土地的地理位置、面積、租約的期限、土地用途（如住宅用途、工商業(yè)用途或其他用途）和對土地使用的限制條件（如建筑物的高度、式樣等），土地契約的各項條款非經(jīng)雙方同意不得更改。如果受讓人有改變土地用途的要求，在不違反城市規(guī)劃的前提下，政府允許改變契約中的有關(guān)條款，但必須事先提出申請，獲得同意并補(bǔ)交相應(yīng)的地價后方可更改用途。
香港土地批租的期限比較復(fù)雜，分為英國殖民統(tǒng)治期間與香港回歸中國后兩個階段。其中英國統(tǒng)治香港的一百多年時間內(nèi)，香港土地的租賃期也曾有多次變化。例如，就香港港島及九龍界線街以南的土地而言，曾經(jīng)經(jīng)歷四個階段：1、1841年港府第一次批租土地，當(dāng)時租期未做明確規(guī)定；2、1844年以后租期確定為75年，并不可續(xù)約；3、1848年，港英政府把租期從75年延長至999年，而且不補(bǔ)交任何地價。在隨后的50年中，除大部分九龍半島內(nèi)地塊以及海邊地塊外，香港港島及九龍界線街以南批租的土地，租約都是999年租；4、1898年，考慮到租期過長導(dǎo)致的規(guī)劃失控及土地升值損失，港英政府在新批土地時取消了999年租期的租約，取而代之以75年租約另加75年續(xù)約（特別地塊不可續(xù)約），同時政府要求承租人在75年租期期滿后支付按新標(biāo)準(zhǔn)制定的土地租金，此后，75年租期成為標(biāo)準(zhǔn)租期，直至1997年香港回歸。
香港回歸前，為了保持香港在過渡期內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，1984年“中英聯(lián)合聲明”規(guī)定，港英時期的土地批租制度將繼續(xù)實行下去。1997年7月1日以前期滿的土地契約可以續(xù)約；1997年7月1日到期的土地契約可以自動延長至2047年；租賃期限超過1997年7月1日的土地契約依然有效。目前，港府仍以拍賣、招標(biāo)或協(xié)議的方式批租土地，但新租約的期限最長只能到2047年。
四、兩地土地出讓制度比較及借鑒
大陸土地使用制度改革和土地市場建設(shè)主要得益于香港的成功經(jīng)驗。1986年前后深圳借鑒香港土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的理念，建議實行以公開拍賣、招標(biāo)為主要出讓方式的土地使用制度。1987年12月，深圳市首次公開拍賣出讓土地，敲響了新中國歷史上驚天動地的“第一槌”，拉開了中國土地使用制度改革的序幕，并且最終促成《中華人民共和國憲法》的修改。在20多年的改革實踐中，土地出讓制度為中國計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型起到了非常關(guān)鍵的促進(jìn)作用，這一點香港對大陸的指導(dǎo)與借鑒功不可沒。
大陸地區(qū)目前實行的土地出讓是批租制，即政府一次性出讓若干年的土地使用權(quán)，并一次性收取全部出讓金。自從1990年國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以來，我國開始在城鎮(zhèn)實行以土地所有權(quán)和使用權(quán)分離為基礎(chǔ)，以土地使用權(quán)有償出讓為特征的土地批租制度。這一做法的優(yōu)勢在于政府可以在出讓初期一次性收齊全部出讓金。20多年來，土地批租制度為地方政府加快城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是其弊端在實行過程中也逐漸顯露出來，首先是土地批租實現(xiàn)的財政收入是不可持續(xù)的，因為城市土地資源是有限的，以當(dāng)前市場價格批租土地雖然一次性收取了土地使用權(quán)期限內(nèi)的全部租金，卻無法獲得未來土地升值的收益，致使土地批租的收益在短期與長期分配上存在結(jié)構(gòu)性失衡；其次是土地出讓金的確定是采用對未來的估算與拍賣競價方式，并非實際土地價值。土地出讓金無法與真實土地價值畫上等號，這將導(dǎo)致地價與出讓金的背離，造成土地市場的大幅價格波動，背離的程度取決于對未來土地供求信息掌握的不完全程度以及土地市場的投機(jī)程度，背離的結(jié)果必然導(dǎo)致土地市場價格的扭曲。如何改進(jìn)完善大陸地區(qū)的土地出讓制度，配合政府有能力控制房價的合理走勢，已成為立法部門必須討論研究的非常迫切的重要課題。
從歷史發(fā)展看，香港地區(qū)土地出讓制度的實施遠(yuǎn)早于大陸，也經(jīng)歷了多個歷史發(fā)展階段。香港土地的稀缺性特點導(dǎo)致這一地區(qū)不斷探索性地改革其土地利用制度。香港目前實行的土地出讓制度并非單一批租制，在體會及領(lǐng)悟單一批租制之局限性后，香港已實際推行批租制和年租制的混合體制。目前香港在土地使用權(quán)出讓時，使用權(quán)人需要首先支付一筆固定費(fèi)用，亦稱地價，包括征地費(fèi)、拆遷費(fèi)、其他土地前期開發(fā)費(fèi)和出讓期限內(nèi)各個年度的一部分租金；在土地出讓期內(nèi)，使用者每年向政府支付另外一部分的實際年租金，亦稱年租。該部分租金按年繳付，土地價值以每年土地市場評估數(shù)值為準(zhǔn)，按照租率計算，導(dǎo)致該部分租金可能每年的金額不同，從而直接體現(xiàn)土地真實的價值變化。香港實行的混合體制仍然是土地政府所有制前提下的土地出讓制度，采取固定與浮動相結(jié)合的方式，解決了批租制度的局限性。混合體制不僅使得土地價格的定價更具合理性，土地價格不再是預(yù)測定價，而且使得地方財政收入更為穩(wěn)定，更符合社會的長遠(yuǎn)利益。
土地出讓制度中另外一個引發(fā)關(guān)注熱議的問題就是出讓期限屆滿后的土地使用權(quán)收回制度。目前香港及大陸對這個問題的法律規(guī)定存在不同。
香港政府對于土地出讓期限屆滿后的土地處理，按照租約類型的不同而采取不同的處理規(guī)定。一種情況為可更新租約，即使用權(quán)人可以選擇延長租約而不需要支付地價，但是需要按年支付新的年租。另一種情況為不可更新租約，即使用權(quán)人可以在租約屆滿前20年提出延長租約的申請。而為何提前20年主要是考慮避免使用權(quán)人在租約即將到期時忽略對建筑物的維護(hù)管理。在使用權(quán)人提出申請后，政府會根據(jù)該地塊的規(guī)劃用途作出決定，倘若該地塊將規(guī)劃用于公共用途，則政府不接受延長租約申請，但會對地塊上投入的基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用等進(jìn)行評估及補(bǔ)償。香港的此類補(bǔ)償法律規(guī)定相當(dāng)復(fù)雜，但迄今為止沒有關(guān)于租約到期無償收回土地的規(guī)定。
中國大陸《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”由此可見，大陸對于土地使用期限到期的規(guī)定，按照土地類型的不同而不同。對于住宅用地使用期限屆滿的最新規(guī)定是自動續(xù)期，但是續(xù)期多久？是否需要支付出讓金？尚無明文規(guī)定；對于非住宅用地，仍需提前一年申請續(xù)期，若未獲政府批準(zhǔn)，土地使用權(quán)由國家無償收回。目前大陸地區(qū)對于土地使用權(quán)到期的法律制度尚處初步階段，隨著時間流逝，這一空白亟待填補(bǔ)，我們期待國家早日出臺完整、公正、具體可實際操作的土地使用權(quán)回轉(zhuǎn)法律制度。這也將是考評我國土地出讓制度是否完整、是否可持續(xù)發(fā)展的重大標(biāo)志。●
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