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律師參與基層治理的實踐與思考

2024年第01期    作者:文│蘇珣    閱讀 3,203 次

在經濟日益發達的現代社會，社會矛盾也逐步呈現出多樣化、復雜化和多元化的特點。作為執業律師，如何通過踐行社會主義法治理念來促進社會和諧建設，并為實現法治國家、法治政府和法治社會作出貢獻，是一個值得我們深思的問題。

律師作為中國特色社會主義法治擔當的一分子，要切實加強社會責任感，通過自身的專業知識和有效的社會公益參與，積極且有序地推進社會矛盾的化解。習近平總書記曾說：“要改革創新，完善基層治理，加強社區服務能力建設，更好為群眾提供精準化精細化服務。”而這種精準化精細化的服務自然是離不開律師的參與。筆者作為一名執業律師，目前參與上海某小區的業主委員會工作，對律師參與小區基層治理有諸多體會，特在此談幾點感悟，與大家共勉。

一、律師通過自身的專業優勢促進基層社會治理法治化

律師可以為小區業主提供有效的法律建議，指明解決問題的法律途徑、方法和依據，引導小區業主依法化解矛盾，使其反映的問題得到正確且及時的解決。而在解決問題的過程中，律師可以通過有效的普法來減少工作中遇到的阻力。筆者居住的小區制定了《管理規約》，其中明確規定禁止安裝室外晾衣架，但是由于物業疏于管理，最終小區有超過100戶業主家里安裝了室外晾衣架。由于小區里都是高層住宅樓，室外晾衣架一方面存在嚴重的高空安全隱患，另一方面也對小區的整體景觀造成了很大的負面影響。基于此，小區里安裝了室外晾衣架的業主和沒安裝室外晾衣架的業主之間形成了很大的矛盾。長時間放任矛盾存在，一定會對小區的穩定產生負面影響。為了小區的和諧發展、長治久安，筆者多次召集業主座談會，就《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《建筑物區分所有權司法解釋》）進行了講解，讓業主們清晰地知道違反小區《管理規約》的后果并不是大家想的那么簡單。安裝了室外晾衣架并拒絕拆除的業主明顯違反了《管理規約》，進而也違反了《民法典》的規定，并侵犯了其他守約業主的權益。經過多次普法宣講，有不少業主都在物業管理處的后續行動中主動拆除了室外晾衣架。雖然目前還是有拒不拆除的業主，但是我們也應該看到有效的普法所帶來的正面效應。這也證明律師通過自身的專業努力還是可以取得不錯的效果，因此我們應該堅持下去，為構筑和諧的居住環境和鄰里關系而努力。

另外，在同業主的接觸中，筆者通過積極宣講相鄰關系中的容忍義務也化解了一些矛盾。容忍義務是相鄰關系制度的核心，它為相鄰不動產一方所有權的擴張和另一方所有權受限制劃定了一定的界限。那么，在什么條件下就算超過了鄰里關系中的容忍義務？即在相鄰關系的處理中，一方作出什么行為，另一方就不再負有容忍義務？法律界的一些通說觀點一般認為，應該結合過錯判斷標準和利益衡量原則兩個方面來考慮。

過錯判斷標準認為，如果侵權行為人給相鄰人造成損害時具有過錯，則相鄰人不再負有容忍義務。過錯判斷標準主要適用于妨害鄰居的侵權糾紛，而且應該是一種優先的判斷標準。如果造成損害的一方具有法律法規所禁止的過錯行為，則權益受損的一方不再負有容忍義務；但是如果造成損害的一方沒有法律法規所禁止的過錯行為，那我們就要進一步考慮利益衡量原則。利益衡量原則即在各方利益發生沖突的情況下，需要通過協調、權衡各種不同的利益，考慮優先保護哪一方的利益。這應該和我們平時所說的“兩害相權取其輕”的原則差不多。通過對上述容忍義務的多方面和多層次理解，我們可以看出，既然小區的《管理規約》明確禁止安裝室外晾衣架，則安裝了室外晾衣架的業主就構成了違反《民法典》的一種違約行為；這種行為本身是具有過錯的，因此相鄰業主對該違約過錯行為不再負有容忍義務，可以行使物權請求權中的排除妨害及消除危險請求權，最終使自己的權利狀態恢復原狀并視具體情況可以要求賠償損失。但是如果上述案例中，小區的《管理規約》中沒有明確禁止安裝室外晾衣架，則根據《建筑物區分所有權司法解釋》第四條“業主基于對住宅、經營性用房等專有部分特定使用功能的合理需要，無償利用屋頂以及與其專有部分相對應的外墻面等共有部分的，不應認定為侵權。但違反法律、法規、管理規約，損害他人合法權益的除外”，業主在沒有違反相關規定的明顯過錯的前提下，利用其專有部分相對應的外墻面等共有部分不應認定為侵權，因此可以使用利益衡量原則來判定優先保護哪一種利益。即應根據實際情況判斷樓上安裝的室外晾衣架是否對樓下的采光產生了影響，這種影響如果能夠控制在一個合理的范圍內，容忍義務還是應該適用的。再例如，在小區里面比較普遍的安裝防盜門的過程中，將防盜門由原來的內開改為外開是否合適，也是對容忍義務的一種判斷。現實生活中，我們經常看到相鄰關系的業主為了對方防盜門外開或者內開的問題訴諸法院。為了避免這方面的矛盾，通過對業主進行容忍義務的宣講，促使雙方“各讓一步”來達到互相體諒的圓滿結局，著實降低了鄰里間的對立情緒，也避免了訴累給大家帶來的煩惱。

通過上面的幾個事例可以看出，律師通過自身的專業知識為小區業主作出專業的解釋并提供專業的建議，很大程度上減輕了基層部門的治理難度。筆者認為，這是一種通過提高業主自身的法律意識來實現基層治理法治化的好方法，而這樣的良性循環中少不了作為執業律師的我們所起到的推動作用和潤滑作用。

二、律師通過不斷地規范制度完善社會矛盾化解運行機制

不斷規范規章制度是減少和避免矛盾的一種有效的解決辦法。隨著人民群眾對美好生活的不斷向往，可以說，每個小區的停車都面臨僧多粥少的局面。如何有效地對停車進行管理和滿足業主的停車需求，在每個小區似乎都是一對無法調和的矛盾。但越是有矛盾的地方，就越需要去解決。通過對小區的諸多規約文件進行與時俱進的修改和完善，可以用制度來約束和分配一些稀缺資源，進而減少矛盾的產生，營造和諧的社區環境。

當我們在小區里推出業主和租戶的停車費有差別的政策時，著實引起了不小的紛爭，但通過不斷的專業性的溝通解釋，最終還是順利地推行了下去。當時，很多人提出了業主和租戶的停車費有差別是否合法的問題。對此，我們可以從以下幾個方面來解釋：首先，小區停車位的分配并不涉及生命健康、人格尊嚴及人身自由，因此業主和租戶的停車費有差別并不是法律禁止的范疇，業主完全可以進行自治。最大的反對意見一定首先來自租戶，因為這種政策給他們的利益造成了直接的影響。其實從來沒有一條法律規則直接規定在停車位的分配方面，租戶與業主應當享受平等的權利。既然法律規則沒有明確作出規定，那我們就需要基于法律原則和價值判斷來作出決策。業主既然有權通過《管理規約》禁止非業主進入小區停車，那么舉重以明輕，當然也可以向非業主提供高價的收費停車服務。業主與租戶價差懸殊，其目的并不在于多收取停車費，而是希望通過高價來限制外來停車，從而實現優先滿足業主的停車需求的目的。另外，出租房屋的業主對這一政策也會提出反對意見，原因是此種限制會影響他們房子的出租收益，也是因為有了這個限制后，他們的房子變得沒有以前那么好租了。然而，《民法典》規定小區公共停車位屬于全體業主共有，并不屬于個人業主出租自己的房產時可以處分的附屬財產，對其的使用必須受制于小區的《管理規約》。未經小區全體共有權人同意，業主無權將車位作為附屬財產“轉讓”給租戶。停車位分配的核心價值是合理滿足業主的停車需求，包括租房收益在內的其他價值都不是應該被優先考慮的；并且這樣的限制措施并沒有實質性剝奪業主通過出租房屋獲得收益的權利，而僅僅是縮小了租客的范圍而已。在小區車位如此緊張且連在住業主的停車需求都無法全部滿足的情況下，基于法律原則和價值判斷來看，作出這樣的限制自然是符合多數業主的利益且是合情合理的。

三、律師通過所遇到的疑惑提出對現行法律的合理修改建議

雖然小區事務事無巨細，但是我們仍可以在諸多小事中發現一些有價值的問題，從而可能為國家的法治化進程貢獻一份力量。

在此舉兩個例子來生動說明一下。

第一個例子是關于對法律條文的理解問題。《民法典》第二百七十八條規定，業主共同決定事項，應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決。筆者平時通過閱讀一些專業文章，得知包括參與《民法典》立法的法律專家在內的多位法律界人士都認為《民法典》這一條的立法本意是希望降低相關決議業主通過的門檻。即原本要求全體業主參與，現在只要求三分之二以上的業主參與即可，相比原來降低了決議通過的門檻。但是有些主管部門出于謹慎起見，對于“三分之二的業主參與”的法律規定，要求相關小區的業主大會必須是“回收的表決票達到小區投票總人數的三分之二”。要實現這種結果的難度相當大，需要投入更多的人力和時間。雖然大家齊心協力共同努力，最終能夠艱難完成這一比例要求，但是由于業主大會的工作人員基本都是義務參與，莫名增加如此大的工作量，只會慢慢消耗無私奉獻者的熱情。筆者所在的業委會通過了解上海閔行、浦東等基層法院和上海一中院等不同層級法院的相關判例及其微信公眾號文章中的公開觀點，發現司法界對于《民法典》第二百七十八條所規定的“業主參與表決”，往往認同其表現形式不局限于業主實際投出的業主大會表決票，各層級法院都認可業主可通過業主大會議事規則約定參與表決的形式以及表決票的計票規則。如果小區經過業主大會表決通過的議事規則規定了表決票送達后未在規定時間內投票或反饋，即視為同意已表決的多數人的意見，則對于該約定，人民法院尊重業主自治。因此可以發現，只要是按照合法有效的小區議事規則所確定的參與表決人數滿足法律規定的參與比例，那表決結果就是合法有效的。基于這樣的實際情況，通過同所在地基層黨組織及相關主管部門的持續溝通，我們也讓事情有了一些進展。雖然不能讓相關主管部門完全認可我們的想法，但是我們至少爭取到了這方面的自治權，這著實也是一種有意義的努力。當然，努力帶來的成果也著實讓我們的內心多了一份愉悅與愜意。

第二個例子是涉及小區電梯這一特種設備的相關法律問題。由于小區里的電梯內飾有所損壞，很多業主提出希望進行電梯內部裝修改造。但是筆者通過了解相關法律，發現了現行法律中存在的一些小遺憾。電梯維修行業一直存在價格不透明且使用方議價能力弱的現實問題，而上海市人民政府2023年發布的《上海市電梯安全管理辦法》（以下簡稱《電梯管理辦法》）可能進一步加劇了這一不正常的市場現象。每個小區的維修資金都是有限的，如果此類維修越來越多，可能會造成維修資金的快速流失。筆者通過查詢相關法律認為，《電梯管理辦法》可能與《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的相關規定相抵觸。《電梯管理辦法》第十七條規定：“電梯安裝、改造、修理應當由電梯制造單位或者其委托的依法取得相應許可的單位進行。電梯制造單位委托其他單位進行電梯安裝、改造、修理的，應當對其安裝、改造、修理進行安全指導和監控，并按照安全技術規范的要求進行校驗和調試。受托單位不得轉委托或者變相轉委托。”筆者查詢到上海市市場監督管理局在回電市民的質疑時認為，上述規定出臺的依據是2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱《特種設備安全法》），其中第二十二條規定：“電梯的安裝、改造、修理，必須由電梯制造單位或者其委托的依照本法取得相應許可的單位進行。電梯制造單位委托其他單位進行電梯安裝、改造、修理的，應當對其安裝、改造、修理進行安全指導和監控，并按照安全技術規范的要求進行校驗和調試。電梯制造單位對電梯安全性能負責。”但是2022年8月1日修改生效的《反壟斷法》第十條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭。”并且《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第一百零三條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”基于此原則，前述《反壟斷法》是新法，《特種設備安全法》是舊法，且兩部法律均由同一機關制定，故應適用《反壟斷法》這一新法的相關規定。而根據《反壟斷法》的規定，市場支配地位是指經營者在相關市場內具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位；一個經營者在相關市場的市場份額達到二分之一的，可以推定其具有市場支配地位；禁止具有市場支配地位的經營者作出以不公平的高價銷售商品這一濫用市場支配地位的行為。比如，某一品牌電梯的售后維護及維修的市場份額是100%，可以直接推定該品牌在其所售出電梯的維護維修方面具有市場支配地位，故應根據《反壟斷法》的相關規定，禁止其濫用市場支配地位。因此，根據前述相關法律規定及分析，《電梯管理辦法》明顯違反了《立法法》第一百零七條的規定，其作為地方規章（下位法）違反了《反壟斷法》（上位法）第四十四條規定的“行政機關不得濫用行政權力，強制或者變相強制經營者從事本法規定的壟斷行為”，以及第三十九條規定的“行政機關不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”。由于有上述規定的存在，小區里面對電梯擬進行的裝修改造就只能由日本某知名品牌電梯原廠來進行（因為就電梯改造這一業務，他們沒有許可過其他廠家），而他們的價格又顯著高于市場上提供類似服務的其他商家。我們通過不同的渠道積極地向上反映了這個問題，雖然目前還沒有一個具體的結果，但是我們認為，只有經過這樣的良性互動，才會使各項法律日臻完善。

律師因具有法治思維，既能夠按照法律的邏輯來思考、分析和化解矛盾，也可以作為基層部門同小區業主之間相關信息的有效傳遞者和溝通者。眾所周知，我們的黨一直秉承“民有所呼，我有所應”的優良傳統，如果律師能夠更多地融入基層治理并起到良性催化劑的作用，自然能讓基層部門更好地實現“想群眾之所想、急群眾之所急、憂群眾之所憂”。真心希望通過我們的不斷努力，律師能夠成為黨組織、政府和人民群眾之間的溝通橋梁，律師隊伍能夠在化解社會矛盾的過程中不斷得到黨組織、政府和人民群眾的認可，律師的形象也能夠得到進一步的提升。

蘇珣

上海市金石律師事務所律師

業務方向：公司法、企業合規、房地產