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一、背景介紹
黃浦區是上海改革開放和經濟社會文化等領域發展的先行先試者，為了更好地將“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念轉化為切合黃浦區特色的具體實踐，通過積極推進“團青骨干參與業主委員會建設”工作，探索青年參與業主委員會的路徑，發揮共青團在社會治理體系中的特有優勢和積極作用，全面扎實地推進“青年進社區”助力基層治理工作，讓青年人真正成為社區自治的參與者、社區活躍的帶動者、社區正能量的傳播者，開啟社區治理生機勃勃的發展新局面。
業主委員會是社會治理體系的重要組成，從治理體系整體推進情況來看，通過業主委員會制度，讓社區治理的民主參與、民主協商和民主表決得到了較好地實施。但民主自決的“私利本位互換”這一基礎邏輯使得社區治理不可避免地受到權利沖突、權利本位等因素的影響。雖然政府為此已經提供了指導和規制，但業主委員會制度本身之弊端所帶來的影響仍然不可小覷。而業主委員會秘書制度作為青年參與社區治理的一條有效路徑，將打開青年工作的新局面。
完善業主委員會秘書制度，建立業主委員會秘書制度的全生命周期。完善青年參與業主委員會規范化建設、參與社區治理的路徑。
二、調研情況
（一）問卷結果匯總
1、根據統計結果顯示，參加問卷調查的青年中，黨政機關和事業單位的占比29%；國有企業的占比8%；外資和民營企業的占比10%；社會組織的占比40%；教師占比1%；學生占比2%；其他占比10%。
圖1：你的職業：【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.黨政機關和事業單位 |
29 |
|
| B.國有企業 |
8 |
|
| C.外資和民營企業 |
10 |
|
| D.社會組織 |
40 |
|
| E.教師 |
1 |
|
| F.學生 |
2 |
|
| G.其他 |
10 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
2、根據統計結果顯示，參加問卷調查的青年中，高中或中專以下學歷的占比4%；大專學歷的占比25%；本科學歷的占比62%；碩士研究生及以上學歷的占比9%。
圖2：你的學歷：【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.高中或中專及以下 |
4 |
|
| B.大專 |
25 |
|
| C.本科 |
62 |
|
| D.碩士研究生及以上 |
9 |
|
| E.本科以上且擁有海外學習背景 |
0 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
上述統計顯示，參加問卷調查的青年有工作經驗，受過良好的教育，具備成熟地參加業主委員會工作的條件。
3、根據統計結果顯示，參加問卷調查的青年中，90%對業主委員會有了解（圖3、圖4、圖5）；74%沒有參與過選舉業主委員會委員（圖6）；48%對協助業主委員會工作不感興趣（圖7）；52%為業主委員會提過至少1次建議（圖8）。
圖3：你是否知道業主委員會是干什么的？【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.知道 |
96 |
|
| B.不知道 |
2 |
|
| C.不清楚有這么個組織 |
2 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
圖4：你是否了解業主委員會具體工作？【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.了解（是業主委員會成員） |
9 |
|
| B.不了解 |
86 |
|
| C.想了解，但沒有途徑 |
2 |
|
| D.不清楚有業主委員會會議這件事 |
3 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
圖5：你認為以下哪些人可以擔任業主委員會成員？【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.小區業主 |
85 |
|
| B.小區居民 |
13 |
|
| C.居委會成員 |
1 |
|
| D.政府部門委派 |
1 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
圖6：你是否參與選舉業主委員會成員？【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.參與過投票 |
26 |
|
| B.知道但是沒有關心過 |
72 |
|
| C.不知道有這回事 |
2 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
圖7：你會選擇下列哪種方式協助業主委員會工作？【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.直接競選業主委員會成員參與業主委員會工作 |
17 |
|
| B.以顧問或者志愿者身份參與業主委員會工作 |
35 |
|
| C.無法參與，沒有時間 |
36 |
|
| D.不會參與，對業主委員會工作沒有興趣 |
12 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
圖8：你是否為業主委員會的工作提出過意見或建議？ 【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.提過不少（1年5次以上） |
4 |
|
| B.提過，但次數不多（1年5次以內） |
48 |
|
| C.想提，但不知道如何提出 |
29 |
|
| D.不清楚業主委員會干什么，沒有什么建議可提 |
19 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
|
通過上述統計可知，參加問卷調查的青年雖然絕大部分對業主委員會有了解，但真正直接或者間接參與業主委員會工作的比例卻不高。
4、根據統計結果顯示，經常邀請青年參與其工作的業主委員會占25%，偶爾邀請的占34%，但也有41%的業主委員會沒有邀請青年參與工作。
你所在的小區業主委員會是否邀請青年參與小區治理工作？ 【單選題】
| 選項 |
小計 |
比例 |
| A.經常邀請（1年3次以上） |
25 |
|
| B.偶爾邀請（1年3次以下） |
34 |
|
| C.沒有邀請 |
41 |
|
| 本題有效填寫人次 |
100 |
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（二）座談會情況匯總
本次調研期間召開多次座談會，參加對象包括業主委員會、居民委員會、居民區黨組織、街道辦事處和政府職能部門。
第一次座談會，業主委員會分享了工作期間面臨的共性難題、工作瓶頸，交流對業主委員會秘書的看法。
1、共性問題之一，日常工作煩瑣。在職業主很少有時間參加業主委員會工作，所以大部分業主委員會委員以退休人員為主。但實際工作中，需要業主委員會掌握各種法律法規和政策，還要會使用電腦來制作文書，通過微信群來發送信息等。如果按照傳統做法，工作效率會非常低，但要退休人員熟練運用電子技術又難度很大。
2、共性問題之二，法治意識不強。不少委員對業主委員會定位的理解出現嚴重偏差。業主委員會由業主大會會議選舉產生，主要職責是組織召開業主大會和執行業主大會會議的決定。業主委員會是執行者，不是決策者。即使在一些事務上有一定的決策權，也是來源于業主大會的賦權。但實踐中很多業主委員會將自己當作決策者，很多本應由業主決定的事項，變成業主委員會決定討論決定，更有甚者由主任單獨決定。由于這種缺乏民主協商和民主表決的工作模式，造成業主與業主委員會的矛盾越發激化。近年來，通過訴訟主張知情權的業主越來越多，要求罷免業主委員會的提議也越來越多。從某種程度上，這種矛盾也間接影響了業主委員會工作的積極性和其他業主參與業主委員會工作的積極性。
3、共性問題之三，缺少專業指導。面對日益復雜的小區管理問題，業主委員會的應對措施仍有欠缺。以老舊房屋加裝電梯為例，在加裝過程中會涉及各種專業問題，包括品牌選擇、工程實施、電梯所有權歸屬、維修保養、各項費用分攤等。除了解決問題外，也要確保程序上合法合規。在實際工作中，如何讓業主參與表決已成為許多業主委員會的一大難題。很多加裝電梯失敗的原因并不在于反對票的多少，而是在參與投票環節就無法達到法定最低要求。這種情況下，既要求業主委員會有足夠能力制定成熟的方案，維護業主的實體權利，也要求業主委員會熟悉表決規則，確保表決票有效送達給業主，維護業主的程序權利。其中任何一個問題得不到解決，都可能導致加裝電梯失敗。目前業主委員會同時獲得實體和程序兩方面的專業指導還有所匱乏。很多失敗案例的共性都是，一小部分業主因各種原因反對，導致電梯無法加裝，大部分業主無法獲益，而該小部分業主的利益也不能就此被放棄，由此產生了各種矛盾。實際上任何一項需要業主共同決定的管理措施，都面臨和加裝電梯同樣的問題。
4、共性問題之四，政府還需要給予更精細化的指導。參加調研的業主委員會均表示，雖然政府提供了大量的法律和業務培訓，但這些都是“大道理”，不能解決“小問題”。比如街道辦事處一直強調業主大會要規范召開，要遵循全過程人民民主，但就在如何有效送達表決票這一個環節就沒有細化的指導，業主委員會只能“八仙過海，各顯神通”。
5、更多業主委員會表示，愿意嘗試聘請業主委員會秘書。雖然大多數業主委員會對聘請秘書表示接受和歡迎，但也關心包括秘書專業性、工資報酬標準、聘請的法律風險、政府是否有補貼等在內的問題。
第二次座談會：居民委員會表示，在指導和監督業主委員會工作方面，主要存在幾個共性問題。
首先，沒有專人負責對接業主委員會的工作。居民委員會的工作非常繁忙，雖然法律規定的職責之一是組織居民開展自治，但實際上大部分時間用于協助政府工作。比如，協助疫情防控、協助疫情流調、協助文明城區創建、協助城市更新（征收）等，很難有多余人員專門負責業主委員會的工作。只能選擇“哪里有火滅哪里的”的工作方式。
其次，沒有專業知識指導業主委員會的工作。絕大部分的居民委員會社工沒有這方面的專業知識，大部分情況下只能尋求街道或者社區律師的協助。
最后，居民委員會與物業服務企業溝通存在較大障礙，尤其在黃浦區很多老舊小區（售后公房、系統房）有關業主核心利益的問題上。比如，越來越多的業主希望查詢專項維修資金和公共收益的收支，但物業服務企業不愿配合。
居民委員會在協調物業服務企業公開賬目和保護業主知情權方面存在瓶頸，但因為小區的日常工作離不開物業服務企業的配合，而又無法采取強硬措施。老舊房屋小區的業主委員會基本上處于癱瘓，無法啟動作用。
因此，居民委員會認為業主委員會秘書很有必要，一方面可以協助業主委員會完成一些事務性工作，通過其專業性來輔助業主委員會，另一方面也可以作為業主委員會、物業服務企業和居民委員會之間溝通的橋梁。但是希望有專門的機構可以管理秘書，不能由業主委員會隨意聘請。
第三次座談會：居民區黨組織從黨建引領的角度對業主委員會秘書的價值表示認可，愿意動員居民委員會社工中的年輕人擔任業主委員會秘書，但希望對秘書有系統的專業培訓和規范的定向管理。
第四次座談會：街道辦事處、政府職能部門對于業主委員會秘書表示可以作為小區自治管理的一種補充，認可秘書作為青年參與業主委員會建設的路徑，值得探索與研究。
（三）走訪半淞園業主委員會秘書中心
半淞園業主委員會秘書中心成立于2020年6月，由黃浦區半淞園路街道辦事處和上海市金源方程律師事務所共同研發成立。黃浦區半淞園路街道辦事處委托其培育的第三方社會組織“治家服務站”作為業主委員會秘書中心項目的管理方。半淞園業主委員會秘書中心設理事會5人、秘書會員若干、專家顧問若干、特邀專家若干。
理事會制定年度工作計劃、各項規章制度、審核經費使用等；秘書會員根據業主委員會的聘請需求，由中心負責安排至業主委員會工作，派遣由第三方公司負責，確保符合勞動法的有關規定。聘請專家顧問設計培訓課程、提供內部培訓、提供內部資源共享平臺服務、起草各類法律文件，為秘書工作提供支持；特聘專家，為秘書提供專業培訓，案例分享和年度優秀秘書評估。
為進一步加強和創新社會治理，著力提升基層治理體系和治理能力現代化水平，提高業主委員會法治評估的工作實效，建設高素質的基層社區治理管理隊伍，以新機制為業主委員會“強身健體”，有力推進業主委員會規范化建設，切實增強居民的獲得感、幸福感、滿意度。
為了繼續鞏固業主委員會秘書培養的成果，提升拓展業主委員會秘書中心的發展。秘書中心在提供儲備人才；設計專業培訓課程，提高秘書綜合能力；建立實習基地，培養秘書實踐操作經驗；制定任職標準和與專業機構合作，由專業機構負責會員對內、對外勞動事宜等對外合作方面開展了探索。同時，設置了包括基本知識、業主委員會規范化建設標準、業主大會會議和業主委員會會議召開等課程。
三、探索青年參與業主委員會建設多元化路徑
黃浦區團區委、華東政法大學團委、上海市金源方程律師事務所和華東政法大學12位學生共同成立課題組，由王德杰律師擔任總導師和項目總負責。
1、研究過程
（1）前期調研。課題組以黃浦區的業主委員會為調研對象，通過召開座談會、12345派單、各街道信訪接待等方式，了解業主委員會工作中存在的疑難問題和焦點矛盾。
（2）分析研究。在完成前期調研后，對業主委員會工作中的矛盾和問題進行分析，梳理出高頻問題、焦點問題、共性問題，并形成對應的研究方向。
（3）案例編輯。圍繞研究方向，將調研情況編輯成案例，通過案例形式，呈現問題、分析原因、提出解決方案、圍繞解決方案開展論證、形成操作指引。
（4）案例編寫。完成案例編輯后，撰寫案例集，邀請專家進行論證。
2、研究說明。青年參與業主委員會建設的現狀包括參與途徑單一、積極性不高、專業性不強、效果不明顯等特征。為了探索多元化的路徑，選擇“青春，在業主委員會閃光”，通過具有較強法律知識的高校青年間接參與的方式，為業主委員會規范化建設提供助力。
3、研究內容
（1）業主委員會人選問題。相關法律已經規定候選人任職條件的情況下，能否增設限制性或者優選性的任職條件；如何執行相關法律規定的多種候選人推選方式；相關法律沒有對候選人資格審查流程進行規定的情況下，采取什么方式實現審慎審查；候選人當選后出現不符合法定任職資格的情形，如何處理。
（2）換屆改選后新老問題的承接。上一屆業主委員會不肯移交材料的法律后果；換屆改選審計時新老業主委員會不愿意在審計報告上簽字的應對措施；上一屆業主委員會遺留的財務問題造成審計無法正常通過，業主大會賬戶無法正常使用的應對措施。
（3）房屋使用安全問題。業主委員會在房屋使用安全方面的責任，包括年度安全檢查的通知、專項檢查的通知等。
（4）專項維修資金使用規范問題。專項維修資金規范的使用標準、管理流程、特殊情況下的使用流程等。
（5）業主委員會正確維護業主利益的方式。代表業主追討公共收益；代表業主大會向違反業主規約的業主主張違約責任。
（6）全過程民主的自治。通過組織業主制定自治公約，解決停車管理、寵物飼養、裝飾裝修、破壞綠化、樓道堆物、公共部位利用等。
4、效果評價。具有專業性、實用性和創新性。項目全程由專業法律人士參與，由專家學者提供論證，確保案例匯編的適法性。在內容呈現方面，通過精準提煉共性問題完成原因分析，有針對性地提出解決方案，設計工作標準和指引。既能為業主委員會解決問題，又能作為學習教材。
實現了青年參與社區治理的多元化路徑探索，為拓展業主委員會秘書工作方式提供了新思路。
四、業主委員會秘書制度的分析
（一）存在大量需求
業主委員會的三大特點決定了業主委員會秘書存在需求。一是業委會工作的無償性。法律規定業主委員會委員由熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的業主擔任，于是很多業主委員會委員都不拿報酬。但隨著工作的日漸煩瑣，加之業主不理解造成矛盾增加，很多業主不敢也不愿意參加業主委員會工作。二是業委會日常工作的復雜性。住宅小區的日常管理工作非常復雜，有涉及財務的，有涉及工程的，有涉及物業管理的，還有涉及業主知情權、參與權和表決權保障的。同時，與業主委員會工作相關的法律規定也非常多。上海市房管局為此專門發布了關于業主委員會規范化建設的評估標準。三是業委會工作經驗無法積累的循環性。很多業主在擔任業主委員會委員之前缺乏相關經驗，大部分都是邊做邊學，等熟悉了后任期屆滿，接任者也存在同樣問題。周而復始，使得每一屆業主委員會都在重復不斷犯錯，不斷糾正的過程。在三個特點的共同作用下，業主委員會要保持穩定的規范化運作，就需要專業秘書的協助。
（二）提供專業輔助
相比業主委員會成員，業委會秘書在“物業管理專業性”方面更有優勢。一般情況下，秘書具備較為專業的物業管理知識，對業主委員會如何規范化工作也比較熟悉。可以通過協助業主委員會完成事務性工作，實現從細節處建立合規性標準。比如，在協助召開業主大會期間，秘書可以起草文書，確保文書規范性；可以協助信息公示，確保信息公開完整；可以協助表決票有效送達。
（三）地位相對中立
業主委員會秘書不參與表決，只負責提供協助。人選既可以是本小區業主，也可以是非本小區業主，條件允許情況下，居民委員會社工也可以擔任秘書。在合理薪酬獎懲制度下，秘書可以更好地貫徹執行。
（四）規范制度建立
實踐中，業主委員會秘書已經執行多年。不少業主委員會已經聘請了業主委員會執行秘書，但目前還沒有配套的制度，業主委員會與秘書之間的法律關系不清，權利界限不明，甚至存在一些漏洞和隱患。比如，業主委員會與秘書之間是否存在勞動或者雇傭關系；秘書在工作中受到侵權損害時誰承擔責任。
對于業主委員會來講，通過什么渠道才能合法地聘請秘書，與秘書之間建立哪種法律關系，如何結算報酬，以及秘書是否需要政府部門指導和監督，都是實際操作中需要解決的問題。
業主委員會秘書雖然是輔助性工作，但也參與到社區治理，從社會治理的公共利益需求出發，需要納入人保管理范疇。尤其是職業認證，備案、考核，甚至發放相關憑證等方面，也需要明確標準，這一系列問題都需要建立完整的制度來規制和完善。
（五）青年工作的重點
業主委員會秘書制度的建立，是青年參與業主委員會建設的多元途徑之一，也是青年參與社區治理的重要路徑。借業主委員會秘書的兼職特點，青年可以利用空暇之余參與基層社區治理，發揮專業力量，體現青年的積極作用。
五、建立業主委員會秘書的全生命周期制度
（一）管理制度
建立黃浦區業主委員會秘書制度的核心和目的并不僅僅是為了解決業主委員會規范化建設的問題，而是圍繞青年參與業主委員會建設為目標，探索多元化路徑。因此業主委員會秘書的人選更適宜以區內社區青年、白領青年、樓宇青年、機關青年為主。
為了更好地開展青年秘書制度，建議由團區委牽頭，統籌管轄，先成立“黃浦區業主委員會青年秘書中心”負責課題研究與實踐。在條件允許的情況下，再根據《社會團體登記管理條例》之規定，以團區委為主管單位，成立“非營利性社會組織”。
（二）培訓制度
業主委員會秘書應當接受系統性、專業性的培訓，培訓內容應當包括執業操守、行為準則、物業管理方面的專業知識、業主委員會規范化建設方面的專業知識、法律法規、文書起草、溝通技巧等。
（三）薪酬制度
業主委員會秘書應當采用市場化的運作方式，可以兼職也可以專職。但考慮到業主委員會在薪酬方面承擔能力的差異化，可以設定三種不同的薪酬制度。
1、志愿模式。由社區青年、白領青年、機關青年、高校青年中的志愿者組成顧問團，為業主委員會提供輔助性工作，但僅限于共性問題，且服務對象為不具備成立業主委員會條件的老舊小區，包括售后公房和系統房小區。
2、混合模式。由業主委員會承擔一部分，政府補貼一部分。但補貼對象限于沒有公共收益或者公共收益不多的住宅小區。經過評估后，給予補貼。如果不符合前款條件，但聘請所在地居民委員會社工擔任秘書的，政府可以對差額部分的薪酬，直接給予社工補貼。
3、市場模式。由業主委員會承擔全部薪酬，可以利用公共收益部分（如業主委員會工作經費）支付。
（四）青年秘書中心制度
1、建立理事會制度，理事會負責編制發展規劃和管理措施；完善秘書任職條件、工作指引、職業守則的修訂；制定培訓課程、培訓計劃、考核標準、實習計劃；選聘培訓專家，形成專業培訓團隊，根據培訓課程，為秘書提供專業培訓。
2、設計資格認證制度。對經過培訓的秘書進行考核，給予青年秘書中心會員認證制度。建立實習基地。在各街道辦事處推薦的居民委員會設立業主委員會秘書實習基地。根據實際計劃，安排秘書參與業主委員會的工作。
3、加強宣傳。通過公眾號，撰寫活動報道。與各種自治組織合作，推廣青年秘書。
4、完善秘書的儲備人選，可以通過以下方式產生：
（1）已擔任業主委員會秘書的，由業主委員會推薦；
（2）居民委員會的社工；
（3）接收勞務派遣公司委托；
（4）社會公開招募
2、人員年齡在20-45周歲
5、專業課程設計制度
第一階段：業主委員會運作機制的系統培訓、業主委員會秘書的工作指南
第二階段：經過第一階段培訓后，安排實踐活動
第三階段：實踐活動的評估和考核
第四階段：評定和認證
第五階段：正式上崗后，任職一段時間的明星秘書打造
滬公網安備 31010402007129號
