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律師為疫情防控提供突發事件

應對專業法律服務的實踐與思考

2020年第07期    作者:江凈 陸俐莎    閱讀 3,963 次

自新冠肺炎疫情發生以來，在黨中央的堅強領導下，全國上下眾志成城、全力防治，堅決打贏疫情防控阻擊戰。日前，司法部辦公廳印發《關于在疫情防控工作中充分發揮公共法律服務職能作用的通知》，要求各級司法行政機關最大限度發揮公共法律服務職能作用，緊緊圍繞疫情防控和維護社會穩定工作任務和要求，積極主動提供全業務、全時空的法律服務。而律師隊伍作為公共法律服務體系的重要部分，面對重大突發公共衛生事件的發生，應當主動為疫情防控決策提供法律論證，及時提出法律意見建議，這是各級政府、社會乃至律師行業發展的共同要求。

一、律師為疫情防控提供突發事件應對專業法律服務的實踐

（一）及時地發起倡議：為疫情防控提供突發事件應對專業法律服務

本次新冠肺炎不僅是法定傳染病，也是突發公共衛生事件。因此，在疫情防控時，除遵守《傳染病防治法》及其實施辦法以外，還應該遵守《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》等相關規定。但由于突發事件應對相關法律規定的規制對象具有一定的特殊性，即使是律師也未必熟悉相關具體規定，而公民、法人對此更是知之甚少。

因此，為了律師能夠更好地為各級人民政府、各社會組織、人民團體、公司及個人等各類主體提供專業的法律服務和法律建議，1月31日，我們以市律師協會社會責任促進委員會、社會矛盾化解業務研究委員會名義起草了《律師為疫情提供突發事件應對法律服務的倡議書》提交上海市律師協會，倡導廣大律師認真學習、研究、宣傳包括《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》等突發公共衛生事件應對相關的法律法規，發揮律師專業作用，從突發事件應對的角度和高度，為突發事件應對中的各類主體提供優質、高效、專業的法律服務，并認真做好突發事件應對的法制宣傳。該倡議書受到市律師協會領導重視，已通過上海律協微信公眾號發布。

（二）有效地專業研究：為疫情防控提供突發事件應對研究成果

對于《突發事件應對法》以及《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》等突發公共衛生事件應對相關的法律法規，除專業職能部門外，各級政府和職能部門、社會組織、企業、公眾不一定十分熟悉。因此，針對疫情防控不同階段，進行學習研究和法制宣傳就十分必要。

疫情防控期間，我們社會矛盾化解業務研究委員會組織了突發事件應對矛盾化解、多元化糾紛解決機制和信訪矛盾化解三個專題小組專業律師從法律和實務撰寫專業論文和文章，充分發揮突發事件律師及時解讀針對疫情防控制定的法律法規、政策和疫情防控措施，讓公民、法人和其他社會組織了解政府在疫情防控中的職責、可實施的防控措施、應履行的法定義務，積極協助政府有關部門進行突發事件應對相關法律法規規定的宣傳。截止2020年4月30日，研究會已經形成了研究成果52篇，包括專業論文、解讀45篇，編寫了近8萬字的《上海市律師為新冠肺炎疫情等防控提供突發公共衛生事件應對法律服務指引》，同時通過人民來信征集渠道、人大、政協等提交各類建議近7篇，有的建議得到市領導的批示和采納。

（三）全周期獻計獻策：為疫情防控提供及時有效法律應對建議

疫情期間，社會矛盾化解業務研究委員會組建的突發事件應對法律服務專題小組積極組織律師認真學習和領會習總書記的主要講話和國務院聯防聯控機制印發的相關文件，并且每天收集全國各省市公布的疫情數據制成曲線圖，進行大數據分析，研究疫情趨勢。于此同時，通過多種渠道及時發現普遍性問題，并根據《突發事件應對法》相關規定，在疫情防控實際進展和不同階段，結合黨中央的會議精神，通過市區人民來信建議渠道提出專業性、有針對性、動態及時的法律意見和建議，為各級政府、街鎮、村居社區等依法防控、依法發布、實施、宣傳、協助實施防控措施建言獻策。

1.依法防控的建議

2月7日，我們撰寫了《全面提高依法防控疫情應對治理能力的“11個要” 》學習體會文章，認真學習和領悟習總書記講話精神，該文章被中國律師、上海律協公眾號轉載。

2月9日，為了落實習總書記“全面提高依法防控、依法治理能力”的要求，針對疫情防控過程中出現的政出多門、措施分散、部分疫情防控措施沒有以合法形式發布、發布單位不具有相應的職權依據、不同單位發布的疫情防控措施要求不一致，操作不統一、防控措施過度等問題，我們提交了《關于嚴格依法制定、實施和宣傳疫情防控措施并平衡與復工關系的建議》，建議各級政府和職能部門、公共場所管理單位、社區、居委會、村委會等在防控疫情過程中，要依法防控，要嚴格依照法律規定，統一歸口，依法制定和實施防控措施，并提出了五點具體建議。

2.應急防控轉為常態防控的建議

隨著疫情防控工作的進一步推進，非湖北地區的疫情形勢逐步出現了積極變化，防控重點開始有所轉移。2月12日，中共中央政治局常委會召開會議，習近平總書記在會議中明確，湖北等疫情防控重點地區的主要任務仍是增強救援收治能力，做到應收盡收、應治盡治，非疫情防控重點地區要以實行分區分級精準防控為抓手，統籌疫情防控與經濟社會秩序恢復。要按照科學防治、精準施策原則，以縣域為單元，確定不同縣域風險等級，分區分級制定差異化防控策略。各級黨委和政府要實事求是做好防控工作，對偏頗和極端做法要及時糾正，不搞簡單化一關了之、一停了之，盡可能減少疫情防控對群眾生產生活的影響。

2月16日，從曲線圖可看，上海地區現存確診病例（即累計確診-累計治愈-累計死亡）已連續走平并回落，連續多天呈大幅下降趨勢，治愈率達到42.6%。且當時上海地區現存確診病例僅為湖北地區的3‰左右，可見上海的疫情防控形勢已經逐漸趨于穩定，其與湖北地區保持同樣的應急響應等級是沒有必要的。而且，假如上海持續采取同前一階段完全相同的一級響應措施，不僅會對生產、生活和社會管理帶來極高的負擔，也會給上海乃至中國整體帶來“疫區”的不良國際形象，不利于對外交流。

因此，為了落實中共中央政治局常委會“科學防控、精準施策”的會議精神，做好一手抓疫情防控，一手抓復工復產，確保實現疫情防控的勝利和經濟社會發展的穩定，2月16日，我們提交了《關于將疫情應急防控逐步轉為常態防控盡快恢復經濟建設秩序的建議》，建議根據上海實際情況，逐步實施轉段，降低應急響應等級，由應急防控轉為依法防控、常態防控，調整此前應急狀態下的防控措施，逐步恢復復工和經濟建設，確保實現疫情防控的勝利和經濟社會發展的穩定。

3.降低響應級別并修改通告的建議

2月17日，國務院聯防聯控機制印發《關于科學防治精準施策分區分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》（以下稱《意見》），其中明確，要做好分區分級差異化防控，有序恢復生產生活秩序，在病例數保持穩定下降、疫情擴散風險得到有效管控后，及時分地區降低應急響應級別或終止應急響應。

考慮到上海地區的疫情防控形勢已經逐漸趨于穩定，2月18日，我們再次提交了《關于降低應急響應級別并修改＜關于嚴格執行公共場所體溫檢測和自覺佩戴口罩的通知＞的建議》，建議上海地區積極落實《意見》的文件精神，在實施“外防輸入、內防擴散”策略的基礎上，盡快有序恢復正常生產生活秩序，逐步實施轉段，將重大突發公共衛生事件一級響應調整為二級響應，適時再向下調整，直至終止應急響應，盡快恢復復工和經濟建設。

于此同時，為了繼續做好疫情防控工作，確保社會秩序穩定，我們認為在降低應急響應級別之后，繼續執行任何人進入本市公共場所、搭乘公共交通工具應自覺佩戴口罩，配合接受體溫檢測這一有效防控措施，直至疫情結束。因此，建議將上海市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指揮部《關于嚴格執行公共場所體溫檢測和自覺佩戴口罩的通告》第三條由“本通告自發布之日起實施，至本市解除重大突發公共衛生事件一級響應機制之日為止”修改為“至本市解除重大突發公共衛生事件響應機制之日為止”，為后續降低應急響應級別之后的防控工作做好準備。

4.化解復工復產復市后社會矛盾的建議

3月初以來，隨著上海進入復工復產復市的關鍵時期，如何統籌推進疫情防控和經濟社會發展、妥善化解社會矛盾糾紛，成為這一階段工作的重中之重。為此，我們專門撰寫并向市司法局、市政法委提交了《關于在應急狀態下妥善化解復工復產復市后社會矛盾的建議》，就在應急狀態下復工復產后可能產生的社會矛盾、產生原因、可能引發的后果進行簡要分析，并對如何解決矛盾糾紛提出建議。

我們認為，應急狀態下復工復產復市后可能產生的社會矛盾包括防控措施引發的矛盾、防疫物資不足的矛盾、企業生產經營的矛盾、勞資糾紛、合同糾紛等等，如果這些大量的社會矛盾未能及時得到處理，會制約復工復產復市工作的推進，且容易引發群體性社會矛盾，引發大量的訴訟、仲裁、行政訴訟、行政復議、行政裁決案件，給各級人民法院和政府造成極大的壓力和負擔，造成社會不穩定。

因此，我們建議針對在疫情防控條件下的復工復產復市后產生的各類社會矛盾，應完善多元化糾紛解決機制，并主要采取非訴訟糾紛解決機制特別是以調解的方式化解矛盾，完善社會調解特別是律師調解的立法規制和體制機制保障，充分發揮律師調解在疫情防控和復工復產復市中的作用，化解各類社會矛盾。同時，我們還協助市高院、市人社局、市總工會、市市場監督局、市司法局起草和整理《上海市在新冠肺炎疫情防控期間勞動、消費糾紛化解工作指南－相關法律政策、宣傳口徑依據》，該文件已在上海市政法委召開的“上海市新冠肺炎疫情防控社會穩定工作協調機制會議”上以該工作協調機制名義下發至各區政法委。

二、律師為疫情防控提供突發事件應對專業法律服務的思考

（一）加強律師參與突發事件應對工作的隊伍建設

律師要為政府和社會各界及時、有效提供突發事件應對的專業法律服務，首先要求律師本身具有過硬的專業素質，因此司法行政部門和律師事務所應當加強律師隊伍建設，增強律師的政治敏銳性和社會責任感，提高律師在突發事件應對專業方面的能力和社會矛盾化解的能力、社會管理創新方面的能力，培養、扶持和建立一支黨和政府信得過的突發事件應對專業律師隊伍，為進一步拓展律師參與突發事件應對工作的廣度和深度打下堅實基礎。

（二）建立律師參與突發事件應對工作的工作機制

長期以來，上海律師參與突發事件應對工作、為政府和社會各界提供突發事件應對法律服務并不罕見，如1999年“4.15空難”、2009年“6.27”蓮花河畔倒樓事件、2010年靜安區“11.15”大火、2014年“12.31”外灘踩踏事件等等，律師均參與了突發事件的后續處置并發揮重要作用。但是律師參與突發事件應對工作的經驗并未得到總結，也沒有形成一套獨立的、系統性的工作制度，乃至這一經驗并未在全市進行推廣，部分區并未引入律師參與突發事件應對處置。

建議建立和完善律師參與突發事件應對的工作機制，明確律師參與突發事件應對工作的指導思想、工作原則、工作模式等，令律師參與突發事件應對工作形成常態。

（三）完善律師參與突發事件應對工作的保障機制建議將律師參與突發事件應對工作的經費列入政府購買法律服務財政預算，與為政府提供突發事件應對法律服務的律師事務所簽訂法律服務協議，并給予費用補貼。同時，政府應急管理部門、司法行政部門和律師之間應建立互相溝通協調機制，正確界定和尊重律師的獨立地位，保障律師在參與過程中的知情權、調查取證權等權利，共同研究突發事件應對處置方案。

江凈

上海市新閔律師事務所主任,全國律協仲裁與律師調解專業委員會副主任、上海律協社會責任促進委員會（公共法律服務建設委員會）副主任、社會矛盾化解業務研究委員會主任

業務方向：信訪ADR、突發事件應對法、破產法

陸俐莎

上海市新閔律師事務所合伙人，上海律協社會矛盾化解業務研究委員會副主任、全國律協仲裁與律師調解專業委員會秘書

業務方向：社會矛盾化解、政府法律服務