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新型肺炎在2003年全國性非典后不期而至，且比之前的非典還要嚴重，其波及面和傳染性更大。當然這與社會經濟的發展水平也有關系，當年無論是實體交通的運輸能力還是信息的傳播速度都與今天無法相比，交通的便利使得病毒的傳播速度坐上了“高鐵”，而自媒體的發達使得恐慌的信息則插上了翅膀，一個信息在短短的一小時內，就能全國皆知。
在新的經濟發展形勢下新型肺炎的發生，考驗了國家行政管理能力，顯然前期的武漢政界表現是不合格的，把一個本可將疫情范圍控制在武漢市內的新型肺炎擴散到了全國，乃至全球。為此，國務院立即發布春節假期延期的通知，上海市也發布了企業不得在2020年2月10日前復工的禁令通知，全國各地地方政府也相繼發布關于春節后延期復工的通知。武漢更是發布了封城通知，嚴禁一切交通工具上路行駛，要求非防治疫情人員盡量不外出。而全國各地均將武漢乃至湖北人員作為重點防控對象，同時也開始限制本地的人員流動。
此次新型肺炎疫情還將延續多長時間，現在還不得而知，但可以肯定的是，新型肺炎必然對建設工程和基礎設施建設造成不利的影響，也必然會誘發相關糾紛。對于新型肺炎在合同履行中的法律性質，以及給各方帶來的影響，都會在之后的合同履行中顯現出來。
本文將分析新型肺炎疫情、相應的行政措施在不同的地區是否構成不可抗力，及在處理相關合同糾紛時應當如何認定其法律性質，適用什么法律原則處理糾紛。本文以《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）（以下簡稱《示范文本》）為分析樣本合同。
一、 關于本次肺炎疫情的定性
（一） 《示范文本》關于不可抗力的約定
《示范文本》通用條款第17.1 條【不可抗力的確認】第1款約定：“不可抗力是指合同當事人在簽訂合同時不可預見，在合同履行過程中不可避免且不能克服的自然災害和社會性突發事件，如地震、海嘯、瘟疫、騷亂、戒嚴、暴動、戰爭和專用合同條款中約定的其他情形。”其中“瘟疫”，示范文本并沒有對其文意作出解釋，百度百科對“瘟疫 （惡性傳染病）”的解釋為：“從古至今，人類遭遇了無數的瘟疫，其中有些瘟疫特別嚴重，對人類后代的影響巨大的有：非典、鼠疫、天花、流感、霍亂、瘧疾等。總的來說，瘟疫是由于一些強烈致病性物質，如細菌、病毒引起的傳染病。 一般是自然災害后，環境衛生不好引起的。”
（二） 《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）的規定
《傳染病防治法》第三條規定，傳染病分為甲類、乙類和丙類。《中華人民共和國國家衛生健康委員會公告2020年第1號》規定：“將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。”新型肺炎作為乙類傳染病但采取甲類傳染病的預防、控制措施，與之前相關部門處置不當導致防控局面失控，有直接的因果關系。
（三）2003年非典期間《最高人民法院關于在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關審判、執行工作的通知》（以下簡稱《非典通知》）對非典疫情涉及的民事案件審理的規定
《非典通知》規定：“由于‘非典’疫情原因，按原合同履行對一方當事人的權益有重大影響的合同糾紛案件，可以根據具體情況，適用公平原則處理。因政府及有關部門為防治‘非典’疫情而采取行政措施直接導致合同不能履行，或者由于‘非典’疫情的影響致使合同當事人根本不能履行而引起的糾紛，按照《中華人民共和國合同法》第一百一十七條和第一百一十八條的規定妥善處理。”而《中華人民共和國合同法》的該兩條規定正是關于不可抗力的相關規定。雖然《非典通知》已經失效，但仍然不失借鑒意義。比如（2010）豫法民再字第00024號案件中，再審法院就認為：“《施工合同》中對不可抗力的約定屬于概括性規定，應做廣義解釋，非典對人員、材料購買等造成的影響以及暴雨對室外施工的影響的確影響了工程的進度，且二者均屬于臺興公司與有色院在簽訂合同時不可預見的因素，因此，對臺興公司認為非典、暴雨構成不可抗力的主張，本院予以采納。”
《非典通知》將受到非典影響的合同履行分為兩類進行處理，因防治非典疫情而采取行政措施導致合同不能履行（應當不包括暫時性的遲延履行）或者非典疫情導致合同根本不能履行的，按照不可抗力處理。由于非典疫情導致一方權益受到重大影響的，如因一段時間不能營業導致遭受營業損失，作為情勢變更而按照公平原則處理。
本次新型肺炎疫情比2003年的非典疫情更加嚴重，可以被認定為惡性傳染病即《示范文本》通用條款中所例舉的“瘟疫”，當屬不可抗力事件。但在施工合同個案中能否作為不可抗力免責事由，則需要結合工程領域施工特點、疫情及防控措施發生的時空關系和因果關系來分析認定。
二、 本次新型肺炎疫情對建設工程的影響
任何一個不可抗力事件對于建設工程的影響都不能脫離時空關系來分析，比如四川汶川大地震對于當地建設工程和上海建設工程的影響就完全不一樣，上海的建設工程施工合同糾紛就不能引用汶川地震作為不可抗力免責事由，沒有直接的因果關系。同樣的，本次的新型肺炎疫情對于武漢當地的工程項目和上海的工程項目的影響也是大不一樣的。
建筑業是勞動密集型、資源密集型產業，一個工程從開工到竣工，需要消耗大量的人力和物力，在建設工地現場有一定數量的管理人員和大量的農民工聚集在一起工作和吃住，建設項目需要消耗大量的建筑材料和使用大量的施工機械設備，而這些建筑材料、施工機械設備也需要通過公共交通如道路、鐵路、水運甚至航空解決運輸問題。一旦政府發布交通禁令，則極大可能導致人員和材料無法抵達施工現場，直接導致工程項目的停止實施。
（一） 空間的影響
本次新型肺炎疫情的嚴重疫區為武漢市及其周邊地區，最多可擴展至湖北省境內。而湖北省外的地區并非疫情爆發流行區域，但是各地均將防控措施提升為最嚴格的防控措施，啟動重大突發公共衛生事件一級響應，但并不表明除湖北省之外的地區都已經成為疫區。
2020年1月25日，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部發布第9號通告，自1月26日0時始，除經許可的保供運輸車、免費交通車、公務用車外，中心城區區域實行機動車禁行管理，對非用于疫情防控工作的機動車實行禁行管理。可以說武漢市處于本次新型肺炎疫情爆發的中心位置，疫情對武漢市乃至湖北省的建設工程項目的影響是最直接的，既有新型肺炎病毒的影響，也有政府行政措施管控的影響。除了防控疫情的人員和物資之外，一律停止流動，這對疫情解除之后恢復生產的準備時間也會有很大影響，人、材、機價格的影響也會更嚴重。而上海主要是對人員的聚集和流動做出控制，未對物資的流動做出限制。
還有一種情況，如建設工地發現某傳染性疾病，而被當地疾控中心發現，并根據傳染病防治法的規定，采取了對工地的封閉和人員隔離措施，導致工程施工暫停，是否可以以該傳染性疾病在該工地的發生為不可抗力事件而作為免責事由。如果承包人不能證明本工地的住宿和食堂衛生達標，或者證明此次局部傳染性疾病的爆發與承包人的現場管理無關，則不能主張其為不可抗力免責事由。
（二） 時間的影響
針對本次突發新型肺炎疫情，上海市住建委發布通知規定：本市各類建筑工地不早于2020年2月9日24時復工或新開工。從建設工程的施工規律可以看出，本來在春節前基本停工，春節后開、復工的時間也大多也是在元宵節之后。如本次疫情在2月9日前得到有效控制，而公歷2月10日為農歷正月十七日可復工或新開工，則對大多數建設工程的影響不會太大，甚至微乎其微。但從目前來看，前景不容樂觀。
武漢封城措施也是在春節前，當地的建設工程也是在春節前停工，但由于武漢是嚴重疫區，疫情防治的時間周期預計會很長，政府禁令延續的時間預計也會很長，本次疫情對于武漢市乃至湖北省境內的建設工程項目的不利影響會非常嚴重。
該新型肺炎疫情對建設工程的影響，要從其往后延續的時間長短來看。如果后續疫情持續得不到有效控制，全國各地的地方政府嚴禁開復工的禁令也已經陸續發布，各地方政府封城措施也開始發布，則幾乎對所有的建設工程施工甚至招投標活動都會產生不利影響，甚至導致建設工程施工合同的解除。
（三）因果關系的影響
疫情或行政措施與合同不能履行有直接的因果關系，才能認定其為不可抗力免責事由。該合同不能履行是指終局性的不能履行而導致合同目的無法實現，并非只是暫時的遲延履行。
因果關系的認定則需要根據不同的施工合同約定情況，結合疫情或行政措施對合同履行的不同影響來分析。
1. 在疫情發生之前，承包人已經工期逾期違約，此時疫情的發生與工期延誤沒有法律上的因果關系，承包人不能以不可抗力為由，提出免責或者減輕責任的抗辯。
2. 停工期超過合同約定期限而無法復工，此時合同一方提出解除合同，需要分析停工是否因本次疫情或者政府禁令所致，如人員無法到位，材料無法到場等。如在疫情發生前，承包人就沒有按照施工組織設計方案組織人員、材料和機械到場，在疫情發生后，再主張受政府管控禁令措施影響無法無法組織人、材、機的，不應當認定為不可抗力或者情勢變更，二者沒有因果關系。
三、 本次新型肺炎疫情對于建設工程項目是否構成不可抗力
1. 合同約定
雙方合同如明確約定瘟疫為不可抗力事件，則本次的新型肺炎疫情毫無疑問構成不可抗力。如果合同沒有約定瘟疫或者傳染性疾病為不可抗力，則根據不可抗力的特點可以判斷，本次新型肺炎疫情符合不可抗力的不可預見、不可避免且不能克服的自然災害和社會性突發事件的特點，在宣布為疫區的湖北省境內的建設工程項目中，可以認定為不可抗力事件，雙方可按照不可抗力規則處理。
如果雙方在簽訂合同時，明確約定了在遇到瘟疫時的合同安排，則不能把此次新型肺炎疫情認定為不可抗力事件。事實上在每年的冬春季節都會有各類傳染性病毒發生，尤其是經歷過2003年非典疫情的大規模爆發，本次新型肺炎疫情并非完全不可預見，有經驗的承包人完全可以預見這樣的疫情，不能預見的是武漢市政府對本次新型肺炎疫情的處置不當。
比如（2017）魯民申3250號、（2017）魯民申3251號案件中，再審申請人主張因非典疫情爆發導致工程設計發生變更、工程量發生變化，應該根據《最高院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條規定，參照工程當地建設行政主管部門發布的計價方法或者計價標準結算工程價款。而不應該按照雙方簽訂的《工程施工協議書》約定的結算標準計算工程價款。但是法院經過審查認為雙方都確認工程施工期間處于非典時期，并在雙方簽訂的《工程施工協議書》中已經明確對非典時期的特殊情況作了約定和安排，因此后續的設計變更不屬于因非典造成的原因，從而仍然判決申請人應按照《工程協議書》約定的結算標準結算工程款。
2. 地區差異
此次新型肺炎疫情爆發流行的疫區為湖北省境內，由于武漢市乃至湖北省處置不當，導致大量的疫區人口外流，使得除湖北省外的地區產生極大的防控壓力，雖然這些地區并未產生當地的疫情爆發，但是各地方政府相繼發布一級響應機制，限制人員流動，有些相繼封城。但畢竟不屬于本次新型肺炎的疫區，筆者認為不能直接主張本次新型肺炎疫情為不可抗力事件。如上海地區的建設工程受到政府關于復工禁令的影響，即使人員查控措施更嚴，但畢竟不是疫情本身給建設項目造成的影響，不能認定本次新型肺炎疫情構成不可抗力事件。
四、 各地政府相繼發布的封城禁令及延期復工的行政措施是否構成不可抗力
本次武漢新型肺炎疫情爆發后，國務院發布春節假期延期的行政措施，包括湖北省境內的全國各地的地方政府均相繼發布延期復工和限制交通及人員流動的行政措施，以減少疫情的傳播。
筆者認為，這些行政機關發布的行政措施同樣符合不可抗力的認定標準，即使是作為有經驗的承包商也難以在簽訂合同時對臨時性的行政措施做出預見，更無法避免和克服，各級行政措施都必須遵守。因此，國務院和當地地方政府的行政措施對當地的建設工程構成不可抗力事件。
五、 新型肺炎疫情和行政措施對建設工程個案的影響和司法實踐
根據《非典通知》，只有行政措施直接導致合同不能履行，或者由于疫情的影響致使合同當事人根本不能履行而引起的糾紛，才需要按照不可抗力標準認定對合同履行的影響。個案中如雙方均未提出因不可抗力解除合同，可以參照情勢變更認定，適用公平原則處理，以有利于合同的繼續履行。
鑒于此次疫情事件不同于地震、洪水類等自然災害，并不會對工程實體和施工機械設備及臨時設施造成損壞。但在建項目大量使用民工，為防止疫情蔓延、傳染，政府限制民工流動，或民工被隔離，進而造成工期延誤，不能及時竣工。因此，此次疫情最大的影響主要就是工期損失及材料價格變動、機械臺班租賃費損失和留守人員工資等直接費損失，及管理費等間接費損失。如果疫情發展存在反復，復工后政府又再次發布停工令，則還會有額外的人員窩工費用損失。
實務處理中可以借鑒非典時期，對于非典疫情嚴重影響合同履行的情況下，法官大部分傾向于將非典疫情評判為不可抗力或以公平原則主動調整、平衡各方利益。鑒于個案的差異，法官也會根據實際情況，行使自由裁量權，最終判定各方應承擔的責任。比如（2008）浙民一終字第255號、（2019）蘇01民終6726號、（2008）澗民四初字第49號這些判決中，法官都是認定非典疫情的爆發對建設工程的施工造成了影響，因此造成了工期延誤，施工方無需承擔違約責任。而在（2016）冀01民再159號案件中，法院雖然也認可了非典疫情爆發屬于不可抗力，但由此造成的停工損失應由合同雙方各自承擔一半為宜。
實務中對疫情的法律性質還需綜合實際案情、具體合同關系中的合同目的、履行情況、因果關系等進行嚴格的綜合認定，在出現不可抗力事由后，受影響的一方應積極的告知相對方，提出合理訴求和適當的解決方案，降低損失的繼續擴大。
此外，當年非典疫情雖然嚴重，但疫情范圍很小，對普通人的日常生活不會造成嚴重的危害，而新型肺炎疫情有所不同，全國各地擴散較廣，危害更為嚴重。本次新型肺炎疫情及行政措施對建設工程的影響及實務操作還要有待于疫情結束后，由實務部門根據疫情對個案的影響做出綜合判斷。
滬公網安備 31010402007129號
