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據(jù)無錫2021年9月9日發(fā)布的消息，作為無錫經(jīng)開區(qū)城市更新實(shí)施平臺，無錫市太湖新城發(fā)展集團(tuán)（以下簡稱“太湖新城集團(tuán)”）與無錫經(jīng)開區(qū)、各銀團(tuán)、各建設(shè)、運(yùn)營單位等共計(jì)29家單位簽署了涉及9項(xiàng)城市更新項(xiàng)目的9項(xiàng)合作協(xié)議。無錫經(jīng)開區(qū)城市更新方案的公布在業(yè)內(nèi)引起了不小的轟動(dòng)，該方案不僅展現(xiàn)了城市更新的“無錫模式”，且給實(shí)施主體在實(shí)施城市更新項(xiàng)目動(dòng)作中涉及的資金保障、開發(fā)建設(shè)、投資運(yùn)營等方面的問題提供了解決路徑。筆者本文將以無錫經(jīng)開區(qū)城市更新方案為例，探索城市更新的“無錫模式”及其中涉及的實(shí)施主體確認(rèn)與項(xiàng)目運(yùn)作，以供參考。
一、“無錫模式”城市更新實(shí)施主體的確認(rèn)
無錫城市更新模式的類型和深圳較為相似，主要有拆除重建類、改造修繕類、綜合整治類三種類型（深圳已將后兩種類型合并為綜合整治類），但在城市更新項(xiàng)目實(shí)施過程中最重要的主體之一——實(shí)施主體的確認(rèn)方式上，無錫卻和深圳及其它城市大相徑庭。
根據(jù)無錫于2021年4月21日發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)城市更新的實(shí)施意見（試行）》（以下簡稱“實(shí)施意見”）第四條第（一）款的規(guī)定，無錫城市更新實(shí)施主體的確認(rèn)主要為三類，如下圖：
由此可見，“無錫模式”下的城市更新，能作為實(shí)施主體的只有國有平臺。
以無錫經(jīng)開區(qū)城市更新方案為例，該方案共涉及9項(xiàng)城市更新項(xiàng)目，主要為前兩類，即已經(jīng)實(shí)施或單個(gè)征收類的城市更新項(xiàng)目以及改造區(qū)域大、改造周期長的項(xiàng)目。太湖新城集團(tuán)之所以能成為全區(qū)城市更新實(shí)施平臺，并成為9項(xiàng)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施主體，筆者認(rèn)為原因主要有兩個(gè)：一、太湖新城集團(tuán)是當(dāng)?shù)氐膰衅髽I(yè)；二、太湖新城集團(tuán)與無錫經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會簽約，出資設(shè)立100億經(jīng)開區(qū)城市更新母基金。
無錫經(jīng)開區(qū)城市更新項(xiàng)目表 |
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序號 |
項(xiàng)目名稱 |
1 |
貢湖大道兩側(cè)提升改造項(xiàng)目 |
2 |
華莊老鎮(zhèn)區(qū)城市更新示范區(qū)項(xiàng)目 |
3 |
周新老街城市更新示范區(qū)項(xiàng)目 |
4 |
黃金灣科創(chuàng)園城市更新產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升改造項(xiàng)目 |
5 |
太湖灣信息園城市更新產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升改造項(xiàng)目 |
6 |
國家傳感園城市更新產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升改造項(xiàng)目 |
7 |
城市綜合體項(xiàng)目 |
8 |
社區(qū)睦鄰中心項(xiàng)目 |
9 |
城市公共物業(yè)管理項(xiàng)目 |
二、 “無錫模式”城市更新的全流程
根據(jù)實(shí)施意見的規(guī)定，“無錫模式”城市更新全流程共有六項(xiàng)：（一）前期工作，包括明確實(shí)施主體、進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查及評估、編制可行性研究報(bào)告等；（二）城市更新方案設(shè)計(jì)，實(shí)施主體統(tǒng)籌考慮規(guī)劃方案、建設(shè)方案、安置方案、資金方案、供地方案和運(yùn)營方案等；（三）方案審核；（四）房屋征收及土地收儲；（五）實(shí)施建設(shè)；（六）驗(yàn)收交付。
“無錫模式”與深圳、上海等地的城市更新流程總體相似，但較為籠統(tǒng)，在各個(gè)環(huán)節(jié)也缺乏具體性地規(guī)定，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步制定及公開。值得一提的是，城市更新“無錫模式”比較重視城市更新項(xiàng)目流程涉及到的資金保障、開發(fā)建設(shè)及投資運(yùn)營等環(huán)節(jié)。
具體到無錫經(jīng)開區(qū)城市更新方案，在該方案中，太湖新城集團(tuán)通過與無錫經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會簽署設(shè)立100億經(jīng)開區(qū)城市更新母基金，成為經(jīng)開區(qū)全區(qū)城市更新實(shí)施平臺后，其顯然無法以一己之力完成全部9項(xiàng)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施，尤其在城市更新項(xiàng)目的資金保障、開發(fā)建設(shè)、投資運(yùn)營等三個(gè)方面需要借助社會資本的參與。根據(jù)媒體的公開報(bào)道，經(jīng)筆者的梳理，太湖新城集團(tuán)最終通過母基金的號召作用和杠桿作用，引入了28家社會資本協(xié)助其完全城市更新項(xiàng)目的實(shí)施，具體情況如下表：
太湖新城集團(tuán)引入社會資本統(tǒng)計(jì)表 |
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合作階段 |
合作方 |
合作項(xiàng)目 |
資金保障——119億元城市更新專項(xiàng)貸 |
中國銀行、交通銀行、江蘇銀行、中信銀行、上海銀行、浦發(fā)銀行、郵儲銀行、南京銀行 |
貢湖大道兩側(cè)提升改造項(xiàng)目 |
資金保障——200億元城市更新專項(xiàng)貸 |
中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、江蘇銀行、光大銀行、平安銀行、平安保險(xiǎn)、華泰資管 |
華莊老鎮(zhèn)區(qū)城市更新示范區(qū)項(xiàng)目 |
開發(fā)建設(shè) |
中交第四公路工程局有限公司、中冶建工集團(tuán)有限公司、中鐵（上海）投資集團(tuán)有限公司、中建科工集團(tuán)有限公司、中國建筑第八工程局有限公司、中國建筑第四工程局有限公司、中鐵一局集團(tuán)有限公司、上海建工集團(tuán)股份有限公司 |
黃金灣科創(chuàng)園、太湖灣信息園、國家傳感園等三項(xiàng)城市更新產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升改造項(xiàng)目 |
投資運(yùn)營 |
萬科企業(yè)股份有限公司 |
周新老街城市更新示范區(qū)項(xiàng)目 |
投資運(yùn)營 |
上海綠城泓盛建設(shè)發(fā)展有限公司 |
華莊老鎮(zhèn)區(qū)城市更新示范區(qū)項(xiàng)目 |
投資運(yùn)營 |
招商局蛇口工業(yè)區(qū)控股股份有限公司 |
城市綜合體項(xiàng)目 |
投資運(yùn)營 |
中糧大悅城控股集團(tuán)有限公司 |
社區(qū)睦鄰中心項(xiàng)目 |
投資運(yùn)營 |
深圳市萬物云城空間運(yùn)營管理有限公司 |
城市公共物業(yè)管理項(xiàng)目 |
三、 “無錫模式”城市更新的思考
區(qū)別于其它地方的城市更新，城市更新“無錫模式”最大的特點(diǎn)在于城市更新的實(shí)施主體只能是國有平臺。比如，根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，深圳城市更新的實(shí)施主體可以為物業(yè)權(quán)利人，也可以為由物業(yè)權(quán)利人選定的市場主體，且該市場主體不要求為國有企業(yè)，像深圳最近剛公示的西麗同富裕工業(yè)城城市更新項(xiàng)目，最終確認(rèn)的實(shí)施主體為民營企業(yè)深圳市桑泰聯(lián)得投資有限公司；再比如，根據(jù)《上海市城市更新條例》，上海城市更新的實(shí)施主體為物業(yè)權(quán)利人或者更新統(tǒng)籌主體，上海鼓勵(lì)國有企業(yè)土地權(quán)利人帶頭承擔(dān)國家、本市重點(diǎn)功能開發(fā)任務(wù)，實(shí)施自主更新，但更新統(tǒng)籌主體不要求為國有企業(yè)。筆者于本周調(diào)研了上海“8號橋”創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園城市更新項(xiàng)目，該項(xiàng)目是《上海市城市更新條例》頒布前實(shí)施的城市更新項(xiàng)目，其實(shí)施主體便是民營企業(yè)。
筆者認(rèn)為，“無錫模式”將城市更新實(shí)施主體限制為國有平臺更有利于城市更新提升城市功能、改善人居環(huán)境、歷史建筑的保護(hù)、完善公共設(shè)施等公共目的之實(shí)現(xiàn)，但也限制了其它主體作為主人翁參與城市更新的積極性和創(chuàng)造性。
“無錫模式”也在試圖通過城市更新流程分解合作的方式讓非國有的社會資本積極參與進(jìn)來，如在無錫經(jīng)開區(qū)城市更新方案的案例中，太湖新城集團(tuán)作為城市更新實(shí)施主體，規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌市、區(qū)綜合資源，發(fā)揮政、企聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢，分解城市更新流程，通過與銀團(tuán)、開發(fā)建設(shè)單位、投資運(yùn)營單位簽訂合作協(xié)議，讓社會資本參與到城市更新的開發(fā)建設(shè)、投資運(yùn)營中去。這是“無錫模式”的一大亮點(diǎn)。
至于城市更新“無錫模式”的效果如何，還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，但“無錫模式”對上海即將拉開的城市更新大幕，無疑有積極借鑒意義。
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