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習近平總書記強調：“預判風險所在是防范風險的前提，把握風險走向是謀求戰(zhàn)略主動的關鍵” [1] 。開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作，是黨和國家加強創(chuàng)新社會治理的一項重要舉措，對促進科學、民主、依法決策，預防和化解社會矛盾具有重要意義。推動重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作規(guī)范化、高質量發(fā)展，是把握政府重大決策工作主動權的法治良策。
黨的十八大報告提出“建立健全重大決策的社會穩(wěn)定風險評估機制”，為全面推進該項工作指明了方向。重大事項社會穩(wěn)定風險分析和評估，是指與人民群眾利益密切相關的重大政策、重大項目、重大活動等重大事項在決策出臺或審批前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展科學、系統(tǒng)的預測、分析和評估，制定社會穩(wěn)定風險應對策略和預案。為從源頭上規(guī)避、預防、降低、控制和應對可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險，及時預警可能影響社會穩(wěn)定的情況，落實防范、化解和處置措施，確保重大事項的順利實施。
一、重大決策社會穩(wěn)定風險評估作為一項制度創(chuàng)新是法治良策
社會穩(wěn)定風險評估起始于2005年四川遂寧，在試點基礎上，在2012年上升到中央層面。從源頭上防范化解社會矛盾，實現(xiàn)了由被動保穩(wěn)定向主動創(chuàng)穩(wěn)定的轉變。
遂寧社會穩(wěn)定風險評估的“五步工作法” [2] ，主要包括：一是由重大事項責任部門制定評估方案，全面摸清評估對象的基本情況，組織開展好初評，為評估工作做好充分準備。二是由責任部門牽頭，會同維穩(wěn)、法制和業(yè)務主管部門，對評估事項的合法性、合理性、安全性、適時性逐項進行評估，梳理出該事項存在的社會穩(wěn)定風險。三是通過召開聽證會、走訪座談、問卷調查和媒體公示等方式，公開征求群眾對評估事項的意見和建議。四是召開專家、部門和群眾代表評審會，對顯性風險、潛在風險和可能誘發(fā)風險的因素進行綜合研判，按評價辦法確定其風險系數(shù)，提出四級預警的分類處置意見。五是黨委政府運用評估成果，進行科學決策。對存在嚴重穩(wěn)定風險，可能引發(fā)重特大涉穩(wěn)事件，被確定為一級預警的，不準實施；對存在較大穩(wěn)定風險，短期內難以調控，被確定為二級預警的，暫緩實施；存在一定穩(wěn)定風險、但可以控制，被確定為三級預警的，完善后分步實施；對穩(wěn)定風險較小，被確定為四級預警的，準予立即實施。
在試點經(jīng)驗基礎上，首次上升到國家法律、法規(guī)層面，是2011年1月21日頒布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》第12條規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估”。
2020年1月1日起實施的新《土地管理法》第47條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估”。
《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定：被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。也就是說，法律法規(guī)賦予了被征收人一系列程序救濟權利，一項創(chuàng)新制度必須在司法實踐中得到有效實施才能確保其達到預期，這體現(xiàn)在最高人民法院通過一系列的司法解釋和司法文件中。
《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后，就非訴執(zhí)行問題，2012年4月10日《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2012]4號），明確了申請機關提出強制執(zhí)行申請時應當提交的各項材料，其中社會穩(wěn)定風險評估材料應當依據(jù)《條例》第十二條有關規(guī)定形成。人民法院要認真審查申請是否符合形式要件、材料是否齊全，依照《規(guī)定》和《最高人民法院關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》的有關規(guī)定作出相應處理。
2014年7月22日《最高人民法院關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規(guī)范司法行為積極推進“裁執(zhí)分離”的通知（法[2014]191號）》，在非訴執(zhí)行案件審查環(huán)節(jié)，要嚴格遵循司法解釋相關規(guī)定審查行政機關提出的申請，凡存在對群眾補償安置不到位、程序違法或違反程序正當性、未進行社會穩(wěn)定風險評估等情形的，一律依法裁定不予受理或不準予執(zhí)行。
《最高人民法院關于行政審判工作情況的報告》指出，依法參與重大建設項目和重大政策的社會穩(wěn)定風險評估工作，重點加強法律風險的分析研判，從源頭上預防和減少行政糾紛。
二、民法典的頒布實施為社會穩(wěn)定風險評估工作提出了新要求
根據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，40%的農(nóng)村群眾上訪涉及土地問題，其中征地是其中的60%，政府與被征地農(nóng)民之間的矛盾越來越難以調整。究其根源，在于農(nóng)村集體土地征收補償制度還存在一系列問題，其中農(nóng)村集體土地征收補償標準偏低的問題最為嚴重。據(jù)征地調查顯示，66.7%的被征地農(nóng)民反映生活水平明顯下降，只有3.4%的被征地農(nóng)民表示生活水平有所提高。在當代，國家快速發(fā)展的前提之一是對土地的開發(fā)和利用，所以完善的土地征收制度對高效利用土地資源、推進各個地方農(nóng)村市場化以及增加農(nóng)民收入起著重要作用 [3] 。農(nóng)村集體土地征收補償標準偏低的主要原因是征地補償標準計算方法不科學、征地補償標準制定不統(tǒng)一、征地補償標準實施程序存在缺陷等，而征地補償標準糾紛解決機制不完善，導致征地拆遷矛盾日益激烈，甚至引發(fā)惡性悲劇和群體性事件。2019年修訂的《土地管理法》相比2004 年修訂的《土地管理法》，采用“區(qū)綜合地價”的征地補償標準，比采用的“年產(chǎn)值倍數(shù)”補償標準具有一定的進步意義，農(nóng)民得到的補償會有一定比例的增加，但離理想的補償方式還有一段距離。要實現(xiàn)“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長期生計有保障”的目標，還需要一段時間，因此集體土地征收過程中，社會穩(wěn)定風險評估工作需要適應民法典的新變化。
不動產(chǎn)的征收包括集體和國有土地及房屋征收，屬于兩個不同法律屬性的征收。民法典第243條民法典落實了集體經(jīng)營性建設用地入市的規(guī)定。首次將集體土地和國有土地上房屋征收同時規(guī)定在一個條文里。這意味著未來有關集體土地不動產(chǎn)征收要逐漸對標國有土地上房屋征收。但現(xiàn)階段，仍然屬于兩個性質的征收，依據(jù)法律不同，同權同價補償還需要法律法規(guī)的出臺，以及配套司法解釋進行不斷完善。相信，不久的將來《不動產(chǎn)征收補償法》將會進入立法程序。
民法典分別在總則、物權編、所有權編中對不動產(chǎn)征收做了規(guī)定。第117條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償。”第243條將集體土地征收和國有土地上房屋征收列入一個法條進行規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益。征收組織、個人的房屋以及其他不動產(chǎn)，應當依法給予征收補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何組織或者個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”
集體土地制度的新變化，要求征收拆遷工作必須適應新的變化，征收拆遷工作一直是政府工作中的難點，面對新的形勢，要以社會穩(wěn)定評估為突破口，防范和化解征收拆遷中的社會穩(wěn)定風險。
（一）破除集體經(jīng)營性建設用地入市障礙，集體經(jīng)營性建設用地同國有建設用地同權同價、同等入市
根據(jù)原《土地管理法》第43條 的規(guī)定，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)外，任何單位或者個人如需要使用集體建設用地，只能先將集體土地征為國有后，再通過“招拍掛”程序取得土地使用權。新《土地管理法》刪除了這一條，在第63條就集體經(jīng)營性建設用地入市作出了原則性規(guī)定，破除了集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙，結束了集體建設用地不能同國有建設用地同權同價、同等入市的二元體制。
（二）集體經(jīng)營性建設用地入市后參照同類國有建設用地執(zhí)行
由于現(xiàn)行法律法規(guī)對集體經(jīng)營性建設用地入市尚無相應規(guī)定，為了規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地入市的相關行為及入市后的土地管理秩序，新《土地管理法》第63.3條規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。
（三）《民法典》進一步落實了集體土地入市的新規(guī)定
《民法典》第361 條規(guī)定“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，直接援引了《物權法》第151條，進一步落實了新土地管理法關于集體經(jīng)營性建設用地入市的最新規(guī)定。對集體經(jīng)營性建設用地入市做了寬泛規(guī)定，預留了立法空間，《土地管理法》第63規(guī)定了符合規(guī)劃并登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓或出租等方式交給他人或單位使用。這是對集體經(jīng)營性建設用地入市的原則性規(guī)定。
民法典第418 在此基礎上，規(guī)定了集體所有土地使用權抵押，在實現(xiàn)抵押權后，未經(jīng)法定程序，不得改變土地所有權的性質和土地用途。集體所有土地包括集體所有的農(nóng)用地、建設用地以及未利用地，農(nóng)用地包括耕地、林地、草地等，建設用地包括集體經(jīng)營性建設用地、公益性建設用地、宅基地等。這一條給集體經(jīng)營性建設用地、承包地經(jīng)營權之外其他形式的集體土地使用權，比如宅基地使用權等的抵押預留了立法空間。
（四）總結試點經(jīng)驗，完善宅基地制度，增加戶有所居的相關規(guī)定
《土地管理法》第62條在原“一戶一宅”的基礎上，增加了戶有所居的規(guī)定，即人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。下放宅基地審批權限，提高審批效率。將原來宅基地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核縣級人民政府批準，修改為由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準。不僅能夠讓農(nóng)民少跑腿，在一定程度上也提高了宅基地審批效率。允許宅基地自愿有償退出，并對宅基地流轉做出原則性規(guī)定。即鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
民法典第362 條至 第365條 關于宅基地的相關規(guī)定來源于物權法第152 條至 第155條 的規(guī)定，對于新《土地管理法》宅基地使用權的變動，民法典采用了法律準用方法，即宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規(guī)定。
三、民法典后，社會穩(wěn)定風險評估制度需要進一步加強和完善
（一）社會穩(wěn)定風險評估的責任主體要明確
不管是國有土地上房屋征收，還是集體土地不動產(chǎn)征收，主體應該是縣級人民政府。具體評估工作的開展，實踐中有政府具體負責實施的政府部門（如維穩(wěn)辦、拆遷辦等）起草，或者聘請第三方機構起草。在第三方評估過程中，譬如工程咨詢公司，存在把“社會穩(wěn)定風險評估”等同于經(jīng)濟評價和建設項目的環(huán)境影響評價，成為典型的為評估而評估。社會穩(wěn)定風險評估與經(jīng)濟評價和環(huán)境影響評價的最大不同之處在于，它不是為環(huán)境指標或建設要素而評估，而是對社會矛盾的排查、疏導、化解以及動態(tài)預防的過程。但實踐中的社會穩(wěn)定風險評估通常類似于環(huán)境影響評價，引入第三方進行評估，最后撰寫厚厚的評估報告，但實際效果并不明顯，反而增加了管理成本。其最大不足之處是把評估過程簡單等同于尋找風險源，忽略了評估過程的實質是“源頭治理”，排查、化解、緩解與預防。因此，在推進第三方評估過程中應防止評估責任虛化，警惕過度的市場化，防止把社會穩(wěn)定風險評估引入到錯誤方向去。
（二）社會穩(wěn)定風險評估的重點應當隨著民法典的實施進行變化
除了把被征收人作為風險防范的主要對象，還要把負責具體實操征收工作的人員列入風險防范的對象，隨著我國征收拆遷政策的逐步完善，長期以來矛盾都聚焦在征收補償標準上，沒有注意到另外一個引發(fā)矛盾的隱蔽性焦點。就是“房耗子”監(jiān)守自盜現(xiàn)象。“房耗子”基本行為方式：一是買，即倒買倒賣征收房屋，賤買貴賣虛增成本額；二是分，即辦理假戶口、假房照，虛增戶口數(shù)；三是添，即在原有房屋基礎上，多添加1至2扇門，虛增房屋數(shù)。掌握“房耗子”犯罪本質和行為方式，在社會風險評估工作中要針對性地進行打擊和防范。揚州市蜀岡瘦西湖梅嶺街道辦事處街道辦下轄社區(qū)副主任，2016年6月至2019年5月期間，在短短三年的時間里，冒充房屋被征收人持付款憑證領取支票，多次虛報冒領房屋征收補償款，貪污國有資金人民幣665萬元 [4]
（三）要把政府部門自我糾錯機制納入社會穩(wěn)定風險評估
法律的變化會導致新舊法律更替之際，具體行政措施實施不到位的問題，引起這些問題的原因可能是多方面的，譬如對法律認識錯誤、法律規(guī)定空白、法律執(zhí)行中的瑕疵等等。由于找不到問題的癥結所在，實踐中又存在“新官不理舊賬”的官僚主義作風。一些民營企業(yè)家反映，一些地方招商引資時企業(yè)被奉為座上賓，但在征收拆遷時后，地方政府承諾的條件不兌現(xiàn)情況比較普遍。因此需要在社會穩(wěn)定風險評估工作中把政府部門自我糾錯的機制納入社會穩(wěn)定風險評估。在問責機制前增加自我糾錯機制，建議引入保險機制，對無過錯行政行為進行由保險公司理賠。
（四）要把多元化解決征收拆遷糾紛納入社會穩(wěn)定風險評估
政府購買服務的支持，多元化解決征收拆遷糾紛，防范矛盾擴大化，上海“老娘舅調解工作室”、“東方調解中心”、杭州“和事佬協(xié)會”等，2012年，中央財政首次向社會組織撥款２億元專項資金以支持開展社會服務。2013年９月國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。2014年，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》并提出“創(chuàng)新社會治理體制”，“充分發(fā)揮社會力量參與社會管理的基礎作用”。近些年來，國家和政府以財政支持和政策倡導等方式彰顯社會組織在社會管理和服務中的重要作用。
（五）人民法院要在審理案件中把社會穩(wěn)定風險評估作為實體要件審核
首先要把要社會穩(wěn)定風險評估納入政府信息公開對象，保證行政相對人能夠通過社會穩(wěn)定風險評估提出合法訴請；其次要把社會穩(wěn)定風險評估進行效力程序性和實體性審查，對于不符合條件的征收決定進行撤銷。通過司法判例的方式倒逼政府部門制定社會穩(wěn)定風險評估的實施細則。把社會穩(wěn)定風險評估作為貫穿征收拆遷始終的工作，在征收決定作出前、后作為防范化解風險、自我糾錯的法治良策，落實到征收工作的每一個細節(jié)中去。被征收人更愿意通過司法和行政或者信訪的途徑解決。
目前法院判決，不支持行政相對人申請社會穩(wěn)定風險評估信息公開。湖北省高級人民法院《行政裁定書》（2018）鄂行終500號：“本院認為，2017年6月5日，武昌區(qū)政府針對晏娟、熊靜于2017年5月28日以郵寄方式向其申請公開“武昌區(qū)人民政府對四美塘片舊城改建項目房屋征收《社會穩(wěn)定風險評估報告》”作出了信息公開答復，即認為社會穩(wěn)定風險評估報告是武昌區(qū)職能部門內部工資資料，依照《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條第四款、第二十三條規(guī)定不得對外公開...武昌區(qū)政府的該答復行為符合《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條的規(guī)定，對晏娟、熊靜的權利和義務不產(chǎn)生實際影響...原審法院于2018年1月31日裁定駁回晏娟、熊靜的起訴的事實根據(jù)充分，并無不當。晏娟、熊靜的上訴請求缺乏相應的事實根據(jù)和法律依據(jù)，依法不應給予支持”最終作出駁回上訴，維持原裁定。
盡管《國有土地上房屋征收與補償條例》第12條規(guī)定明確，但是人民法院在審理此類案件時不做實體性審查，也不作為撤銷具體行政行為的依據(jù)。最高人民法院《行政裁定書》（2018）最高法行申9899號：“關于社會穩(wěn)定風險評估的問題，一審法院以信州區(qū)政府未能證明案涉社會穩(wěn)定風險評估程序是否合法為由，認定案涉征收決定程序違法，判決撤銷該征收決定。二審法院根據(jù)本案的社會穩(wěn)定風險評估已經(jīng)由上饒市信州區(qū)維護穩(wěn)定信息督查辦公室作出《社會穩(wěn)定風險評估備案表》，可視為受信州區(qū)政府委托并已履行了該項社會穩(wěn)定風險評估職責，該社會穩(wěn)定風險評估存在的行政瑕疵，已經(jīng)信州區(qū)政府的審查備案行為得以彌補，并不影響該征收決定的合法性，且對黃元洪的權利義務并不產(chǎn)生實際影響，并據(jù)此判決撤銷一審判決，駁回黃元洪的訴訟請求，處理并無不當。”最終作出駁回再審申請人黃元洪的再審申請。作為最高人民法院的再審裁定，該裁定否定了社會穩(wěn)定風險評估在行政征收中的法理地位。
習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話指出：“要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好。要強化風險意識，常觀大勢、常思大局，科學預見形勢發(fā)展趨勢和隱藏其中的風險挑戰(zhàn)，做到未雨綢繆。”習總書記在十九大報告中指出：“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾，勇于戰(zhàn)勝前進道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權。”
民法典的實施，在不動產(chǎn)征收方面提出了新的規(guī)范依據(jù)，以社會穩(wěn)定風險評估為抓手，防范和化解 征收搬遷矛盾，把握工作主動權，勢在必行。
[1] 《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》第十四章
[2] 《遂寧市創(chuàng)新和實施社會穩(wěn)定風險評估機制主要情況》，遂寧市政法委，2011年11月。
[3] 毛幟：《陜西省土地征收補償制度完善研究》，《法制博覽》2020年第20期，第35頁
[4] 中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)2019年11月19日《偽造憑證，3年冒領拆遷補償款665萬》 http：//fanfu.people.com.cn/n1/2019/1119/c64371-31462092.html
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